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关于“名校办民校”的思考
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来源：《求是》 2007-5-8 16:03:00 |
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这些年来，出现在我国基础教育阶段的择校热、乱收费现象引起广大群众的不满。在探究这些现象背后的制度性因素时，我们感到，对于在我国延续多年的“名校办民校”现象，确实到了应该反思的时候。
一、“名校办民校”的由来
上个世纪90年代初，由于优质教育资源短缺，一些大中城市出现重点学校供不应求、上学要走后门的现象。与此同时，教育投入严重不足，无力满足扩大优质教育资源和改善薄弱学校的需求。在这一背景下，政府出台政策，允许一些公办中小学进行“办学体制改革”的尝试，即通过“国有民办”、“公办民助”、“民办公助”等形式，吸纳社会资源，扩大优质教育资源，以弥补办学经费的不足。
早期的转制学校具有一定的实验性、探索性，只限于少数学校。其基本特征是“学校国有，校长承办，经费自筹，办学自主”。但是在实践中，情况逐渐发生了变化。由于转制学校可以名正言顺地进行社会集资、向学生收取学费，政府可以显著减轻教育支出，并快速地扩大教育资源，满足家长对优质教育的需求，所以一些地方政府和学校，特别是那些社会声望好、在吸收社会资源方面有优势的重点学校，都很有积极性。“学校转制”的试验就逐渐演变为所谓的“名校办民校”。
以某大城市为例，1998年前主要有三种转制学校：基础较好的学校转制，薄弱学校转制，新建学校转制。1998年后转制学校明显增多，且出现新的形态，主要是重点名牌学校举办“民办学校”。一些名校、重点学校利用初、高中分离的机会，兼并薄弱学校，举办初中“改制学校”；一些重点学校直接将初中部变为实行高收费的“改制学校”；还有一些是名校直接出资办分校。这些名校所办的“民校”，除了收费按民办学校的标准，其余都是“公办的”。校长或董事长大多由原校长兼任，师资、校舍、财务等都不独立。人们称之为“假民校”。还有实行“一校两制”的。如某省的一所学校把学生区分为“公办生”和“民办生”，实行两种收费标准，其他待遇也不同。从历年公布的教育领域价格违法案件来看，“公办学校以民办名义高收费”，成为群众反映最强烈的问题。
鉴于政策在实践中被扭曲的情况，教育部多次发文禁止举办“校中校”、“校中班”或“一校两制”。1998年6月国务院办公厅转发教育部的文件规定，公办校转制试验必须做到“是独立法人，有独立校园、校舍，独立核算，独立办学”。但一些地方政府对于清理这类“对外两张皮”、“对内一盘棋”的转制学校积极性不高，“名校办民校”的现象仍大量存在。
二、“名校办民校”弊端丛生
“名校办民校”是特定历史时期的特殊产物。但随着其热度越来越高，负面作用也逐渐显现：
1.“名校办民校”违背了义务教育的免费精神。义务教育阶段的“名校”以民营机制的名义高收费，实际上把办学变成了营利性的活动，扭曲了义务教育的办学宗旨，加重了老百姓的负担。地方政府通过允许“名校”办“民校”的方式来发展教育，实际上卸除和转移了政府应当承担的提供公共教育的责任。“名校办民校”大幅度抬升了中小学的收费水平，是加剧中小学高收费、乱收费的重要原因。例如，2006年5月，教育部通报批评河南省实验中学严重违规收费事件。该校在不到3年时间内，设立29种收费名目，违规收费金额达1.76亿元。调查发现，打着公办名校的金字招牌，按民办学校的收费标准无限制招生，是这所中学敢违规收费的“挡箭牌”。
2.“名校办民校”加剧了中小学择校热。高额“择校费”造成基础教育阶段学校之间的差距不断加大，影响了教育的均衡化发展。少数名牌学校与多数薄弱学校并存的现实，进一步刺激和强化了家长的择校心态。义务教育缩小社会差距、促进社会平等的功能受到损害。
3.“名校办民校”遏制了真正的民办教育的发展。在民办教育尚不发达之时，通过“国有民办”的学校改制，吸引民间资本进入教育，具有某种合理性。但是，随着民办教育的发展，特别是《民办教育促进法》实施之后，继续这一政策，就明显违反了法律精神，破坏了教育市场公平竞争的环境。“名校”所办的“民校”一方面吃着“皇粮”，一方面与民办学校争生源和市场，使真正的民办学校生存环境变得恶劣，生源出现严重困难，一些地方出现民办学校大量死亡的现象。这一环境也阻塞了民间资金进入教育的渠道，使原本有意投资举办教育事业的社会人士望而却步。
4.“名校办民校”容易滋生腐败。名校是国有资产。“名校办民校”动用公立学校的有形和无形资产谋取非正当经济利益，对老百姓而言是不公平的。假民办学校收取的学费数量巨大，又属于预算外资金，缺乏有效的监督和审计，使用和去向很不透明，形成了围绕名校的利益机制和利益集团。这一高收费现象成为教育腐败的温床。
三、剥离“名校”与其所办“民校”的建议
2006年初，国家发改委联合教育部等制定了《2006年全国治理教育乱收费工作实施意见》，要求对以改制为名乱收费的学校进行全面清理。2006年9月实施的新修订的《义务教育法》也明确规定，“县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质”。从这一年开始，北京、天津、安徽、辽宁等地开始对“转制学校”和“名校办民校”进行全面清理、整顿。但是，在全国很多地区，这一现象还没有得到根本的纠正。要促使这一问题根本解决，我认为以下三个方面非常重要：
首先，政府举办公办教育的职责必须到位。“名校办民校”是我国教育财政机制和体制上的缺陷造成的。若干年来，由于国家财政性教育经费占GDP的比例迟迟不能达到4%的底线，而地方政府对教育的投入又严重不足，这使得一些公办学校难以维系正常运转。如果政府投入的公共经费能满足所有公办学校的正常运转，教师收入能与公务员持平，将所有公办名校所办的“民校”全部变成为公办学校，是很容易解决的问题。因此，需要重新思考和建设中国的公共教育财政制度，保障政府足额提供教育经费。这是解决这个问题的基本前提。目前有条件的地方，应将义务教育阶段“名校”所举办的“民校”全部转为公办学校，严格按照《义务教育法》的要求，以及各省市推进免费义务教育的进度，实行全免费或“一费制”，不再收取任何名目的违规费用。
其次，整顿应坚持“六独立”原则。教育主管部门关于整顿“转制学校”的意见中，要求凡公办学校改制为民办学校的，凡“假民办”与“名校”剥离转为“真民办”的，必须符合“四独立”原则，即“独立校园”、“独立财务”、“独立法人”和“独立招生发证”。我认为，仅有这“四独立”是不够的，有关主管部门还需要出台政策，增加“独立资产”和“独立教师”的要求。“资产独立”和“教师独立”是这个“四独立”的前提。做不到资产独立和教师独立的“民校”，就是假民办学校。在实现资产独立过程中，应严格区分公办学校原有投入中的“真股份”和“假股份”，把“假股份”变成“真股份”，与原来的“母体”脱钩。可采用“股份制”的方式，让真正的民间资本进来。在实现教师独立的具体做法上，可以采用“老人老办法、新人新办法”，逐步实现教师身份和工资上的严格独立。
第三，要积极推进现代学校制度建设。有这样一些公办学校，它们当初要求“转制”，除了办学经费的因素之外，还有很大程度上是缘于对办学自主权的追求。这些学校现在正处于十分矛盾的状态：既不愿意重新回到管得太死、缺乏活力的传统体制中，也不愿意归属于不一定懂得教育的民营企业。这就要求政府自觉意识到，当前新一轮的学校“改制”，不应仅仅以界定学校产权性质为目的，还应进一步考虑，在恢复学校公益性的同时，如何按照现代学校管理的理念，给学校以一定的办学自主权，建立新型的政校关系。
“名校办民校”的思路移植到高等教育领域，就是近年来迅速发展的“独立学院”。清理整顿中小学“名校办民校”的实践，将为我们妥善处理“独立学院”提供思路和经验。 |
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