高等学校学费制度开始于20世纪80年代中期。1999年，《关于深化教育改革全面推行素质教育的决定》规定，高校收取的学费最高不得超过生均培养成本的25％。目前生均收费（学费和住宿费）在5000元－6000元之间。国家法律、法规和政策允许的高等教育收费包括学费、书费和住宿费。那些在国家法律、法规和政策允许之外但实际上收了的费用，则称为“乱收费”。

 　黄卫华认为，国家教育经费投入不足和管理不善仅仅是教育高收费的浅层次原因。教育高收费缘于国家对教育供给垄断和教育供给等级化的条件下，中国经济转型时期政府行为企业化、公共权力和公共资源的资本化。

    两个明显特征

    教育的国家垄断和等级化

    黄卫华认为，中国教育服务体系具有两个明显的特征：教育服务供给的国家垄断和等级化。前者为教育服务的高额垄断金提供了条件，后者又为不同等级的教育供给获得不同的级差租金提供了可能。

    黄卫华分析说，教育服务供给的国家垄断和等级化只是教育乱收费的必要条件，只有在政府行为企业化条件下，教育供给政府垄断和等级化才能够产生教育高收费。在政府行为企业化的情况下，教育只是发展经济的手段。政府会选择使教育供给实现更多的产出的措施，而忽视其公平提供教育服务的行为目标。

    乱收费的基础

    没有制度安排的附加收费

    在教育收费过程中，中央政府进行大学扩招，颁布《高等教育法》使高等教育收费合法化，变成正式的制度安排。地方政府并不直接收费，而是默认和允许教育行政主管部门和学校在中央正式制度安排之外收费，这些收费没有变成法定的、正式的制度安排，是乱收费的基础。

    黄卫华说，教育行政部门和学校收费使得教育供给体系中所有的主体都获得了利益。这个利益是政府利用公共权力系统地从教育消费者那里获得的权力租金。

    收费被市场化

    可能高价出售的公共资源

    黄卫华认为，学校在政府规定的项目上，是公共服务的提供者；学校对政府规定项目以外的所有收费都按照市场行为来执行。在后一种情况下，学校使用教育公共资源，按照市场价格出售给教育需求者。公共资源被资本化，当作私有资源按照市场价格出售了。所以政府限价不能够控制教育垄断和等级化所带来的教育服务的高价格，只要存在垄断、等级化、政府行为企业化和信息不对称，学校就可能收高价。

    黄卫华提出，解决这一问题必须依赖于对体制进行改革。政府首先需要财政提供充足的资金。其次，要提供相应的制度建设。主要是金融和信用制度、劳动力市场制度和相关税费制度。