原因在于，教材的开发和市场推广费用都要出版社承担。一套教材要垫支几千万元，风险很大。一些小的出版社与已经具有巨大实力及行业基础的人民教育出版社等相比，根本无法平等竞争。所以，到目前为止，除了北师大出版社挤进了教材出版的行业，其他出版社基本上与义务教育阶段的教材出版无关。全国的中小学教材出版，基本上还是掌握在人民教育出版社等两三家出版社手中。人民教育出版社等几个与出版教科书相关的出版社才是中国出版业的“巨鳄”。一个在教育杂志社工作的朋友告诉我，人民教育出版社的利润比他们的杂志社高几个数量级，高达数亿元以上。

现在，人民教育出版社还是教育部的一个直属事业单位。笔者不太了解人民教育出版社与教育部的财务关系，但可以肯定的是两者确有财务关系，就是说，两者有利益关联。这是无可争辩的事实。

（4）发行单位。2001年的教材发行改革，虽然要打破新华书店的独家发行垄断地位。但几年下来，基本上还是新华书店占发行的主体地位，广东省确定两个发行单位：一个是新华书店，另一个是广东省教育书店，后者发行本省的自编教科书。广东省出版集团的一份调查显示，新华书店利润的７０％来自中小学教材，多数乡镇书店更是达到了９０％[xiii]。

在以上四个与教材出版有关的利益主体中，两个与教育部有关，作者也主要是教育系统的人，新华书店作为主要发行单位是一个老国有事业单位，在全国有完整的发行渠道。我们不能讲这些单位（或个人）是教科书重复使用的阻碍者，但可以肯定，教科书重复使用必然会触及这些单位或个人的利益，作者、审查者、出版社、发行单位的收入都会因此而减少。

第三、我国没有实行义务教育阶段教科书免费的制度。世界上许多国家教科书可以重复使用的条件是国家实行义务教育阶段教科书免费的制度，如美国、澳大利亚等国。但这并不是必要条件。英国和德国，中小学的教科书就不是免费的，但课本的重复使用很普遍[xiv]。我国的港澳地区，教科书也并不免费，但不少港澳的中小学生用二手乃至三手甚至四手五手的教材。其前提条件是：港澳的中小学教材修订得远不如我们内地频繁[xv]。

国务院已决定从今年开始，国家级贫困县的农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费全部免除，并补助寄宿学生生活费。这涉及592个县，约1400万农村贫困家庭的中小学生。如果学习美国等国家的做法，实行教科书重复使用按说是有条件了，但实际情况并非如此。作为配套措施，各地和有关部门只是提出了由政府采购的办法，没有一个地方提出要实行教科书重复使用的办法。这其中的原因可能很多，但教科书年年修改，是一个最主要的制约条件。

第四、影响教科书重复使用的其他因素。在2005年3月10日《参考消息》在刊登各国教科书循环使用的同时，还刊登了各方面人士对此事的看法[17]。不同意重复使用的其它理由有：教材质量不好，容易损坏；不卫生；有许多学生在教科书上作笔记，影响别人使用；有人有保留教科书的要求。这四条理由中，后三条都是个人习惯及偏好问题。有的可以用制度解决，如公有的教科书不得在上面书写。个人愿意保存的，买新书就是了。所谓教科书重复使用，并不是不得使用新书，个人有钱，有此要求，当然不受限制。

教材的用纸质量是一个基本条件。目前的教科书质量，多数人反映用纸质量不错，可用好几年。笔者所看到的教科书，基本上是用胶印纸彩色印刷的，书皮贴塑，比较耐用，只要学生爱惜，可使用几年。

六、对推行教科书重复使用的政策建议

1、国家要制定有关制度，保证基础教育阶段的教科书可以重复使用。

基础教育阶段所教授的知识，都是基础知识，除了时事政治课以外，其它课程的内容都应该保持相对稳定。据新华社的报导，美国目前中小学的课本平均使用5年，有些州达8年以上。“美国基础教育大纲和教材内容都是由各州教育部门负责的，历年来教学内容基本不变。为了避免使用过期的教科书，多数州每隔几年会对大纲和教材进行修订。一般情况下，每本教材的使用寿命为5年左右，政治、历史学科的教学大纲和课本，会随着不同时期的观点变化而修订。因此使用年限稍短，而物理、数学、化学等学科，教学大纲和教材相对稳定，甚至可以一成不变。总的来看，其修订年限和课本循环使用的年限差不多，甚至长于课本平均寿命”[xvi]。

教育部应该制定有关规定，对基础教育阶段有关课程的修改期限做出规定，在规定中一定要有：“保持教材稳定，使教科书可以重复使用”的相关内容。这样，就为教学大纲及教材的修改期限制定了依据。这是不论哪种教科书重复使用制度安排的必要前提。在教科书年年修改的前提下，即使是国家免费给学生提供课本，也无法实行教科书重复使用。

为了推进此事，应由国家体改部门或国务院研究机构牵头，与教育部、新闻出版署、中宣部、环保局等部门一起制定具体实施办法[18]。

2、在实行国家免费向学生提供教科书的地区，率先实行政府统一采购课本，并且同时实行教科书学校公有的制度。

在我国要全部实行义务教育免费制，条件还不成熟。但国家已决定在国家级贫困县对贫困家庭全面实行“两免一补”。并且，2007年进一步对全国农村全部的贫困家庭的学生实行“两免一补。海南省政府已与今年开始对全部义务教育阶段的学生实行免费制义务教育。在国家实行免费制以后，不实行教科书重复使用，就等于是让政府出钱对课本出版发行的各个环节进行补贴。这是极其不合理的。所以在实行免费义务教育的地区，必须要强制实行教科书重复利用的制度，并把课本变为公有财产，进行管理。

为此，实行免费制义务教育地区的教育部门，要制定相应的政府统一采购及教科书学校公有的制度。同时，要制定专门制度对学生爱护课本做出规定：如对教科书统一编号，以便加强管理；如不许在课本上乱写乱画，在每学期课本用完后，归还学校时，对课本损毁比较严重的要实行赔偿及惩罚制度。

3、在不实行课本免费提供的地区，提倡教科书的重复使用。教育部门要做出规定，设立课本回收制度。并且各校都要有专人负责此事。学生对使用过的书，可以无偿捐献，也可以有偿出让。在新学期开始时，把回收的教科书发给或低价卖给那些愿意重复使用者。

在政策上要注意的是：（1）在城市中要大力从环保的角度去宣传此事，不要给那些贫困的学生造成压力。（2）加强不同地区的协调工作。因为城乡间发展不平衡，必须要有政府的组织，才可保证那些需要重复使用课本的地方得到所需要的课本。

4、宣传和环保部门要加大对教科书重复使用（或称循环使用）的宣传力度，教科书重复使用（循环使用）是一项涉及全民的重大行动，必须使全体公民对教科书重复使用（循环使用）意义有清楚全面的认识。要提高全民的环保意识，提高广大城市居民对还处于低收入现状农民的支援意识，使得教科书循环使用得到全民的大力支持。

5、进一步完善教科书出版发行竞争机制。

现在的规定，要求出版社自己垫支教材研制费用和后期的市场推广费用，其中包括新教材使用时对教师的培训费。这非常不利于新的出版社进入教材出版行业。

为此，建议政府应对经过批准进入教材出版行业的出版社的首次教材编写开发费用，及后期的教师培训费用给与一些补贴。以使新进入教材出版行业的出版社减少市场风险。全国只要再增加四、五家新的出版社就可以保证全国教材市场竞争的充分开展。地方教材，可每省确定两家，由省政府负责补贴。全国性教材出版社由中央政府补贴。所以需要政府补贴的出版社并不多，补贴数额也不大。