7月14日，全国教育工作会议在北京闭幕。据本报记者获悉，在该会议召开前的5天，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）定稿已经以中共中央、国务院的名义向地方下发。

　　新教改已经鸣枪。

　　从2008年8月29日温家宝总理主持审议《规划纲要》制定工作方案算起，新教改从起草到实施历时近3年时间。本报记者全程亲历了规划形成的整个过程。

　　虽然与医改——有几套方案同台PK——不同，教改由教育部主导就此一家；但是，携医改公共讨论之遗韵，教改各方利益主体在一些关键问题上，也展开了一场或明或暗的博弈和争夺。

　　1. 新教改“破题”：稳妥是基调？

　　2010年2月28日，国新办举办新闻发布会，《规划纲要》（征求意见稿）首次正式曝光，公众以及专家马上发现，新教改方案确实是一个“稳妥、渐进”的方案。不能不承认，这位官方智囊确实是“一语中的”。

　　对中国的教育问题，温家宝总理在中央党校的一次讲话中曾经有个著名的论断：“现在的教育发展还不能够完全适应全面建设小康社会的要求，教育质量急待提高，教育投入急待增加，教育体制急待改革。”

　　国家教育发展研究中心主任张力在接受本报记者采访时也透露，本次《纲要》的制定，重点就是要解决总理所提出的这个“一个不适应、三个急待的问题”。

　　在医改方案初具雏形之际，教育改革就进入到决策层的视野中来。

　　据本报记者获悉，其实早在2008年初，分管教育的国务委员刘延东即向教育部负责人传达最高决策层指示，要求“制定好中长期改革和发展规划纲要，开好教育大会”。

　　2008年8月29日，国家科教领导小组第一次会议召开，由总理温家宝亲自主持，听取教育部关于制订《规划纲要》工作情况的汇报。

　　有熟悉内情的人士透露，最初这个《规划纲要》的命名，教育部报上去的是“国家中长期教育发展规划纲要”，是温亲自在题目上加了“改革”二字，变成了现在的名字。

　　依照工作方案，一个跨部门的《规划纲要》起草领导小组随之建立。温家宝亲任组长，包括国家发改委、教育部、科技部、工业与信息化部、财政部、人力资源与社会保障部等部门的负责人为该小组的成员。

　　“这个规格其实要比当年医改要高，医改是由李克强副总理牵头，教改这次是温家宝总理亲自牵头。”参与《规划纲要》起草的上海市教育科学研究院学术委员会主任胡瑞文研究员表示。

　　与此同时，还成立了《规划纲要》工作小组，国务委员刘延东任组长，领导小组成员单位有关负责人为工作小组成员。工作小组下设办公室，办公室设在教育部，承担日常工作，当时的教育部部长周济任办公室主任。

　　据本报记者了解，调研工作依照教育所涉不同领域成立11个重大战略专题的调研组，下设36个子课题。“后来的《纲要文本》，基本就是按照这个框架来展开的。”《规划纲要》小组办公室调研组组长、教育部规划司司长韩进表示。

　　在这11个调研组内，基本上囊括了国内该领域最顶尖级的专家学者，并有教育部相关人士参与，与学者代表组成双组长格局。

　　比如，第一战略专题组“教育改革发展总体战略”，其组长由全国人大常委、原教育部副部长吴启迪、上海市教育科学研究院学术委员会主任胡瑞文研究员共同担任；第四战略专题“职业教育发展战略组”，组长由原国家教育委员会副主任王明达、原江苏省教育科学院院长周稽裘共同担任。

　　此外，起草组还聘请了100位高层的专家组成咨询专家队伍，来自经济、科技、文化、社会等不同领域，知名经济学者吴敬琏、社保基金理事长戴相龙等均为该委员会成员。刘延东专门主持召开了一次全体咨询专家会议，听取专家对研究制定《规划纲要》的意见。

　　新教改以这样的高调身段登场，重新点燃起了人们的希望。

　　有多位参与到《规划纲要》起草的学者在不同场合均提到，2009年对于中国教育而言可能会是一个“转折之年”。

　　“现在国家开始启动了《规划纲要》的制定，围绕着这个《规划纲要》的制定，我国的教育已到了一个新的关键时刻，产生了改变的可能性。” 北京理工大学教育科学研究所所长、21世纪教育发展研究院院长杨东平教授称。

　　但一些官方智囊则很谨慎。

　　教育部国家教育发展研究中心的一位人士就表示，这次教改“要审慎才行”——“我觉得2009年有很多敏感大事，如果在这种情况下，出台过于激进的改革，引起了一些本来不该利益受损的群体受损的话，就会引起社会的不稳定。”

　　该人士关注中国教育改革二十余年，且一直参与《规划纲要》制定。

　　在他看来，教育改革牵涉到方方面面，最好采取增量改革的方式，采取渐进式的改革方式，从易到难、从能够做的地方开始做起，从有条件的地方开始试点，逐渐地总结经验，逐渐推展；而不采取动存量、突变性的改革，直接将改革对准体制性障碍，因为后者调整起来成本过大。

　　“我希望形成一个以地方的经验为依托，逐渐地影响到国家改革步伐的格局。这样的格局震动小成本相对比较低，虽然进展可能会相对慢一点，但是我们不至于付出很高的代价，冒很大的风险。”上述人士称。

　　而从后来教改方案制定的轨迹来看，不能不承认，这位官方智囊确实是“一语中的”。

　　2010年2月28日，国新办举办新闻发布会，《规划纲要》（征求意见稿）首次正式曝光，公众以及专家马上发现，新教改方案确实是一个“稳妥、渐进”的方案。

　　2. 4％的全民拔河赛

　　有熟悉内情的人士表示，这个问题最后还是由决策层“拍了板”才定下来的，“总理一开始表示4％的问题要2010年解决，财政部说有困难，总理表示最迟到2012年也要达到”。

　　与医改时同出一辙，部门之间为某一改革问题展开拉据战，在教改中有关国家财政性教育经费支出占GDP比例问题表现的最为明显。

　　这是一场势均力敌的拔河比赛，那根被拽来拽去的绳子中间的红布条上，则标着一个4％的数字。

　　早在1993年，中国政府发布《中国教育改革和发展纲要》时，就提出国家财政性教育经费的支出在上世纪末占GDP的比例应该达到4％的目标。

　　一般而言，一国政府教育投入水平是以该国的经济发展水平为基础，国际上一般用公共教育支出占国民生产总值（或国内生产总值）的比重度量和评价政府教育支出水平。

　　然而，4％的目标直至新世纪(23.30,-0.43,-1.81%)第一个十年行将结束时仍未达到。

　　去年11月，教育部发布的《2008年全国教育经费执行情况统计公告》显示，2008年全国国内生产总值为300670亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.48％，与4％目标尚有不小距离。

　　在很多专家眼中，这个指标并不是高不可攀的。

　　“其实，这一指标只是一个均值，并不算高。”曾参与到当年课题组的一位教育经济学专家表示。据他介绍，发达国家早已实现了这一指标，就连印度也已在2005年已经实现了5％的投入。反观中国，这个数字一直在3％左右徘徊，有一些年份甚至有所降低。

　　而耐人寻味的是，一方面教育投入连年徘徊在较低水平，另一方面则是中国各级教育发展遭遇到的巨大经费缺口。

　　“义务教育上千亿的负债，高中阶段肯定不止一千个亿，高校负债有评估达四千亿，加起来有几千个亿的教育负债。” 北京师范大学首都教育经济研究院学校财务管理研究所所长袁连生教授表示。

　　在他看来，目前中国教育的高速发展，包括普及九年义务教育、高校扩招等等，很大程度上都是通过负债来实现的，“相应的政府投入根本没有跟上去”。

　　在每年的全国两会上，政协委员、人大代表多次就此问题“炮轰”财政部、发改委等部门。“一说到这个问题，我们坐在那里，就跟被告一样。”有财政部相关人士表示。

　　因此，在本次《规划纲要》起草中，教育投入的问题，尤其为决策层所关注。在成立11个重大战略专题的调研组中，专门设立了“教育发展保障条件与机制组”。决策层也多次出面，就此问题发表了一些顺应民意的言论。

　　温家宝在中南海主持召开的教育座谈会上就明确指出，要千方百计增加教育投入，努力实现财政性教育经费占国民生产总值4％的目标。

　　“这个事确实要想办法，总理已经表了几次态，下决心要解决这个问题。如果还是达不到4%，如何取信于民？”有参与到《规划纲要》制定的核心专家表示。

　　据此，教育部挟民意支持以及最高层的尚方宝剑，在4％这个问题上与财政部展开了“拉据战”。

　　有熟悉内情的人士透露，在《规划纲要》起草中，教育部专门提出为了“加强薄弱环节和关键领域”，需要开展“一批重大工程”，包括义务教育学校标准化建设工程、义务教育教师队伍建设工程、国家教育信息化工程等。

　　“搞这些工程，说白了就是为了向财政部要钱。”该人士表示，“部里面有个底线，至少不能比医改的8000亿低。”

　　与此同时，教育领域的相关人士也纷纷利用不同的渠道，向决策层反映这个问题。

　　2010年全国两会期间，有中央领导到政协教育组界别来听取委员意见。而在前一天发布通知时，小组召集人曾明确表态，“明天安排发言的委员除了向领导提自己领域的问题之外，还要再谈谈关于教育投入的，大家都讲一下，领导才能重视。”

　　当教育部在努力把绳子往自己这边拽的时候，财政部也并没有闲着。与教育界人士大声疾呼加大投入不同，财政部在这个问题上有自己的现实考量。

　　在这个掌管“钱袋子”的部门看来，国家财政对于教育的拨款其实已不少。

　　2010年2月28日，在国新办举办的《规划纲要》（征求意见稿）新闻发布会上，财政部副部长丁学东表示，这几年是“我国教育经费增长最快的时期之一，也是我国教育事业进步最快的时期之一”。

　　财政部提供的统计数据显示，从2004年到2008年，我国公共财政教育支出占总支出的比重从14.9％提高到16.3％，这一比重已经高于世界上大多数国家。

　　“目前，教育支出在我国财政支出当中，按比重算，它是第一大项。”丁学东称。4％目标之所以迟迟未能达到，财政部方面多强调的我国现存的特殊财政体制。

　　“我们跟其它国家的体制不太一样，实现4％有很多体制方面的障碍。” 财政部教科文司相关人士表示。问题的症结在于“我国财政收入占GDP的比重比较低”。财政部的相关研究表明，中国财政收入占GDP的比重大概只有不到25％，而西方国家这个比重很高，一般超过50％。

　　“这块蛋糕本来就这么小，你想给教育的再切大一些就比较难了。”该人士称。据此，在《规划纲要》起草过程中，财政部相关负责人向高层递交了一份名为《关于我国财政性教育经费占GDP比例达到4％问题的分析报告》，表示依照现有的统计口径短时期内实现4％的目标难度不小。

　　在该报告中，财政部建议，“通过调整财政性教育经费口径来提高公共教育支出占财政支出的比重”，比如将军事院校和党校经费、政府教育管理部门的行政支出，以及政府对各级各类学校无偿划拨的土地也计入财政性教育经费中。

　　对于上述观点，教育界的相关人士表示“断难认同”。

　　著名教育经济学家、《规划纲要》专家组成员北京师范大学王善迈教授表示，中国财政收入统计口径与国际通行口径并不相同，国内目前只统计预算内收入，长时期以来不包括地方财政出让土地收入，社保收入在我国基本上是以费而非税形式统计，其收支游离于财政预算外独立运行，如将预算外各种收入纳入财政收入，则财政收入水平大大高于目前达到的水平。

　　如果凭借调整统计口径来达标，不啻于一个数字游戏，“对于改善目前中国教育投入不足的问题于事无补”。

　　最终的结果是，教育部略胜一筹。

　　而在此后公布的《规划纲要》征求意见稿中，明确提出了2012年达到4％的目标。而据本报记者掌握的材料，在定稿中也再一次确定了这样的一个投入比重。

　　不过，有熟悉内情的人士表示，这个问题最后还是由决策层“拍了板”才定下来的，“总理一开始表示4％的问题要2010年解决，财政部说有困难，总理表示最迟到2012年也要达到”。

　　3. 高校“去行政化”大争论

　　教育部的厅长们到高校当个副部级的校长还算情有可原，毕竟这批人还是搞教育出身的。但是到了基层，就麻烦了。这些“县官校长”们往往把主政地方时的那一套都照搬到学校管理上面来了。

　　如果说教育部与财政部之间的拔河，尚属于不同部门之间的争论。那么，在教育领域内部因改革的推进而产生的“分蛋糕”的问题，则更凸显了改革的复杂性。

　　这一点，在高校去行政化问题上表现得尤为明显。

　　目前，国内共有32所重点高校，其书记与校长位列副部级，人事任免权由中央相关部门直接掌控。由此，高校行政化和官本位的管理弊端明显，对政绩与形象的追求，对规模、数量、速度，对大楼、大校园的追求，压倒了对教育质量、教师和学生成长的关注。

　　为了回应社会上对于高校行政化问题的诸多质疑，在《规划纲要》中，明确提出要探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，明确表示要“逐步取消”实际存在的行政级别和行政化管理模式。

　　而据另一位直接参与《规划纲要》起草的核心人士介绍，最新一个版本中的上述提法，与最高决策层的执意推动有着直接关系，“上面是下了决心要在这个问题上有所突破的”。

　　不过，即便如此，由于“去行政化”涉及到诸多重大利益的调整，在《规划纲要》公布后，仍有高校校长明确表示了不同意见。

　　北京一位知名高校的校长表示，高校行政级别不是现在有的，上世纪90年代以后国家因考虑到大学跟社会的交往问题，才把级别提高到副部级。“把学者放在一定的行政岗位上，恰恰不是行政化，是尊重教授。”这位校长称。

　　他认为，当社会习惯于以行政级别来衡量其社会地位时，取消高校的行政级别就是贬低教育，“现在我可以找北京市长、副市长，取消以后我肯定找不到了”。

　　“这个问题要两方面看，去行政化可能在短期内影响校长获得资源的能力，但是行政化带来的弊端要比所谓的‘不重视’要大得多，尤其是对地方高校来说，行政化所带来的问题更严重。”上述直接参与《规划纲要》起草的核心人士表示了不同的看法。

　　更有学者笑言，这位校长之所以不愿意取消校长级别，是因为教育部的司局级官员最让其他部委的人羡慕，“平白无故比别的部委多了几十个副部级的位置”。

　　“关于高校行政化的问题，很多人都盯着那些副部级的高校。其实到了地方，高校行政化带来的问题更明显。”一位地方高校负责人对本报记者表示。

　　“说实话，教育部的厅长们到高校当个副部级的校长还算情有可原，毕竟这批人还是搞教育出身的。但是到了基层，就麻烦了。这些‘县官校长’们往往把主政地方时的那一套都照搬到学校管理上面来了，很少考虑所谓的教育规律。”这位熟悉地方教育情况的人士表示。

　　据他介绍，当前在地方尤其是市一级的地方高校中，存在一个非常突出的现象：地方政府往往委派某位县长或者县委书记到当地的高校出任校长一职。

　　逻辑同上，因为比照现有高校的行政序列，市一级的高校校长的级别往往被定在厅一级，这就成了地方为数众多的处级干部升迁的一个跳板。

　　因此，多位高教界人士明确表示，无论改革阻力如何大，都必须打破高校的行政级别，力推这个层面的改革。

　　“我认为行政级别是大学行政化一个坚硬的外壳，这个外壳不打碎内部行政管理是无法去改变。”国家教育发展研究中心体制室副主任王烽表示。

　　这样的判断，最终在《规划纲要》的起草过程中成为主导性意见。

　　对于高校“去行政化”这个重要问题，此前的（征求意见稿）中的表述为，“探索符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”

　　而据本报记者掌握的材料，在最终的《规划纲要》的定稿中，相应表述已变为：“高校要随着国家事业单位分类改革的推进，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，探索符合学校特点的管理制度和配套政策”。

　　“之所以会有这样的修改，一是考虑到教育改革与国家正在推进的事业单位改革之间具有千丝万缕的联系，前者不可能单兵突进，需要考虑到整体的综合改革的进展。而后面拿掉‘逐步’两个字，则显示出决策层对于高校去‘行政化’改革的坚决态度。”相关人士解释说。

　　4. 医改几套方案PK，教改独此一家

　　“这次教改，从这个层面来说是做的不够好，就是怎么能够不同意见碰撞之后能够给决策者很充分的信息量。现在我们给上面的东西，就是焦裕禄说的‘嚼过的馍’，而不是把一些原汁原味的东西拿给上面让他去选择。”

　　回顾教改方案近两年的起草过程，有参与者表示，“与医改最大的不同是教改方案由教育部一家主导、就一套方案，医改方案是几家各自来做、几套方案同台PK”。

　　这样的模式从起草小组的工作机构设置开始，就已初见端倪。

　　11个重大战略专题的调研组由教育系统内部的专家学者和教育部的官员组成，组长、副组长采取“双巨头”模式，官方和学者各占一个名额。

　　对于这样的模式，有参与调研组的专家就抱怨自己组里面的意见都拿不上来，因为他所在的课题组的副组长就是教育部的一个司长。该专家提出一个改革的意见，课题组在内部讨论时就被司长给否定了；即便司长这里通过了，按照流程还要提交到教育部党组讨论。

　　这就意味着，一项改革，在教育部内部就有两关要过。

　　“所以，这次教育改革能够通过的东西，某种意义上来说是很有限，因为教育部在其中是居于主导地位的。”这位专家表示。

　　这样的结果，尤其令很多抱着“满腔热情”由外地来京的专家颇有不解。

　　依照统一安排，在《规划纲要》起草阶段，参与11个重大战略专题的调研组的专家都被集中在国家教育行政学院（位于北京南郊大兴区），其中不乏外地来京的专家。这些专家在国家行政学院的招待所吃住，最长的能有一年多的时间。

　　“搞到后来人都疲了，我们起初弄了很多东西，借鉴了很多外国以及中国自己的成功经验设计出来的一套政策，不乏好的改革设想。可是往往领导一句话就不弄了，叫人心寒。”有专家对本报记者表示。

　　上述专家表示，由专家的调研报告到《规划纲要》文本这一步，大概就能砍掉70％左右的内容，“特别是改革那部分内容”。

　　比如，前期专家的调研报告中提到的有关教育方针的问题，教育部自身如何转变职能的问题，就根本没有在文本中涉及到。由此，《规划纲要》的文本起草，难免变成了一个不断妥协的过程。

　　多位参与到教改方案起草的专家，都提到医改方案制定时的PK模式，并认为这种模式能够更好的反映改革进程中各种利益群体的声音，使得方案的制定更具科学性。

　　“这次教改，从这个层面来说是做得不够好，就是怎么能够不同意见碰撞之后能够给决策者很充分的信息量。现在我们给上面的东西，就是焦裕禄说的‘嚼过的馍’，而不是把一些原汁原味的东西拿给上面让他去选择。”一位全程参与了《规划纲要》起草的核心专家不无遗憾地表示。

　　不过，如果公允的看待这一问题，会发现还是有不少的声音通过各种渠道被方案制定者所听到，并融入进《规划纲要》文本之中。这些声音有的来自民间NGO，有的来自知名学者个人。

　　其中，声音最响亮的，当属是北京理工大学教育科学研究所所长杨东平教授，这位长期关注中国教育发展的学者，另外一个身份是民间NOG组织“21世纪教育发展研究院”的院长。

　　他的研究院在2009年举办了一系列的活动，向着决策者发声，表达了民间对于教育改革的清晰立场。

　　早在2008年年底，杨东平和他的同事们就围绕《规划纲要》的制定，形成一个重大教育问题的清单。此后，在2009年的上半年，举办了近十场的“为教育改革和发展建言献策”研讨会，每次拟定一个关涉中国教育领域的重大问题，延请更多方面的专家学者、教育工作者、官员来进行讨论。

　　会后，主办者还形成一份建设性的政策建议方案，通过杨东平个人的特殊渠道，递交到负责《规划纲要》起草的相关人士手中。

　　“我们希望通过这种方式，创造一个全社会参与讨论教育改革的方式，以制衡政府主管部门的某些倾向。” 杨东平表示，“可以想象，如果没有其他社会力量的介入，仅仅依靠政府相关主管部门的主导，最终出来的‘规划’会是一个什么样子”。

　　不同观点的交锋，经过媒体的放大，引发了《规划纲要》制定者的注意，有多位参与到《规划纲要》起草的专家也特意与会，表达自己对于某一问题的看法。

　　而在整个研讨会结束后，21世纪教育发展研究院又与诸多国内知名的教育界学者合力共同撰写了一份名为“振兴21世纪的中国教育”的“民间版”教改方案。

　　除此之外，一些长于公共政策方面研究的学者，在牵头医改方案制定之后，又纵身投入到教改方案的讨论当中。

　　曾经参与过“医改”方案制定的北京大学政府管理学院顾昕教授，就和国内的相关领域专家共同起草了一份名为《走向有管理的竞争——中国新教育体制改革论纲》的“民间版”教改方案。

　　而在官方主导的新教改中，此种略显“极端”的声音，若不是以民间独立的姿态通过大众媒体传播出来，是很难被民众以及更高的决策者所关注到的。

　　此次《规划纲要》制定中，没有类似农民工随迁子女、西部教师群体乃至民办教育从业者这样社会弱势阶层的代表。”有教育专家表示，“谁又能在新教改的政策制定中保护这一群体的利益呢？”