南通大学经济与管理学院

邱子清 徐海峰

摘要:[目的/意义]习近平总书记在二十大报告中强调,要全面推进乡村振兴,健全现代公共文化服务体系。研究乡村公共文化空间建设问题可以有效助力乡村振兴以及公共文化服务体系的健全。[方法/过程]立足公共经济学视角,结合公共产品理论、委托代理理论、公共选择理论,从供给、需求及执行这3个层面剖析我国乡村公共文化空间建设过程中存在的问题。[结果/结论]最终,从资金、规划、监督这3个维度,就构建乡村公共文化空间建设促进机制提出针对性的对策建议。

关键词:共建共享;公共文化空间;乡村振兴;可持续发展;公共经济学

1 引言

习近平总书记在二十大报告中强调[1],要全面推进乡村振兴,统筹乡村基础设施和公共服务布局,建设宜居宜业和美乡村,并明确指出要繁荣发展文化事业和文化产业,健全现代公共文化服务体系,创新实施文化惠民工程。2018年全国两会上,习近平总书记在参加山东代表团审议时曾同样强调[2],乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴,在当时将乡村文化发展提升到了新的高度,乡村文化建设在整个乡村振兴战略实施以及公共文化服务体系完善过程中具有重要地位。乡村公共文化空间的复兴有益于乡村文化建设,也是实现乡村振兴的重要目标之一。

乡村公共文化空间是政府、社会组织或村民在乡村地域内建设,可供人们自由进入、享用公共文化资源、参与文化活动的公共场所,是乡村公共文化生活和乡村公共文化服务的空间表达形态和物质载体,是繁荣发展乡村文化、实现乡村文化振兴的重要抓手。乡村公共文化空间大致可以分为三类:乡村内生型公共文化空间、行政嵌入型公共文化空间以及共建共享型公共文化空间,建设主体包括民间、政府和社会力量。无论是哪类公共文化空间,其建设均存在一定的现实困境,这将严重制约公共文化空间服务效能的进一步提升,进而降低乡村居民的精神文化生活质量,阻碍乡村公共文化服务体系的进一步完善。

因此,本文聚焦乡村公共文化空间在建设过程中的问题,立足公共经济学的视角,结合公共产品理论、委托代理理论、公共选择理论,从供给、需求及执行这3个层面对乡村公共文化空间在建设过程中的问题进行剖析。最终从资金、规划、监督这3个维度,就构建乡村公共文化空间建设促进机制提出相应的对策建议。以期解决制约乡村公共文化空间建设的系列问题,推动乡村公共文化空间的进一步发展,进而提升乡村居民的精神文化生活质量,助力乡村振兴,并完善公共文化服务体系。

2 公共经济学视角下乡村公共文化空间建设的问题成因分析

2.1 乡村公共文化空间公共产品属性与政府有限供给能力存在矛盾

美国经济学家萨缪尔森在其1954年发表的《公共支出的纯理论》一文中给出了公共产品的经典性定义[3]:每个人对这个产品的消费不会导致其他人减少该产品的消费。本文即从公共经济学的公共产品理论出发,公共文化空间是具有广泛的外部性、一定的受益非排他性和消费非竞争性的社会产品,具有公共产品和准公共产品的属性。受乡村人口在小范围集聚特点的限制,一些在城市中能够产生效益的基础设施,在乡村由于建设规模较小、单位建设成本高、收益少、现金流小等特点,难以实现规模效益,也应视同公共产品,由政府来予以引导和提供资金支持。此外,通过笔者前期对南通市通州区文广旅局公共文化科科长、草庙村村支书以及书屋创建者张武高的半结构化访谈得知,当前在我国的财政收支框架下,虽然中央一直在加大对乡村公共文化空间的投入,但从实际情况来看,在广大乡村地区,公共文化空间的建设支出主要仍由地方政府负担。

地方政府及社会力量有限的财力及供给能力与乡村公共文化空间公共物品属性之间的矛盾,是我国乡村公共文化空间投入总量不足的主要原因之一,由此产生的直接后果就是我国城市与乡村居民享有的公共文化空间存在着较大的不平等,即在公共文化空间领域中,实际也存在着类似于洛伦兹曲线的现象,如图1所示。

图1 公共文化空间供给洛仑兹曲线

2.2 乡村公共文化空间供给效率与乡村居民现实需求存在矛盾

公共文化空间具有公共产品和准公共产品的属性,政府应作为公共文化空间的主要提供者,或至少是统筹主导者在理论界已经形成共识,由于乡村公共文化空间具有更为广泛的公共产品属性,因此,政府也理应承担主要的供给责任。但从乡村公共文化空间建设的现实情况来看,虽然随着一系列文化惠民工程的开展,乡村公共文化空间建设质量得到显著提升,但仍然存在着公共文化空间供给效率较低、供需失衡等情况。如图2所示,供给过剩部分在现实中具体对应着低质供给、重复建设,供给不足部分则对应着反映乡村居民需求的公共文化空间,这种低效供给、供需失衡,势必会导致乡村公共文化空间服务的供给脱离乡村居民的真实需求,造成资金及资源的浪费,难以达到改善乡村精神文化生活水平提升、完善公共文化服务体系的目标。

图2 乡村公共文化空间建设供需现状

尼斯坎南从公共选择理论的视角[4],基于政府也是“理性经济人”假设,认为政府也有追求效用最大化的倾向,由此将产生一味追求预算规模、过度提供公共物品等政府行为的异化,进而导致社会资源配置的低效率。这对乡村公共文化空间供给的低效率问题也具有一定的解释力。由于现有考核制度、决策流程及投融资机制等诸多因素,地方政府在谋取经济利益和政治晋升等效用的驱动下,对乡村公共文化空间的供给行为也将会产生异化。即政府供给行为中的权力寻租导致国家用于乡村公共事业的资源配置呈现扭曲状态[5],乡村公共产品供给决策机制则容易导致乡村居民对公共产品需求与公共文化空间供给的偏差[6],地方政府对乡村公共文化空间的供给更多地倾向于考虑自身利益而非乡村居民的真正需求。如果能将乡村居民的真实需求引入公共文化空间建设的供给决策,则能够有效地改善这一情况。

2.3 乡村公共文化空间建设政府政策下达与监督执行存在矛盾

公共选择理论将“理性经济人”假设引入对政治行为的分析当中,使得委托代理理论的应用拓展到公共经济学领域。就乡村公共文化空间建设的政府决策过程而言,上下级政府之间也存在着非对称信息博弈。信息不对称是指市场交易各方所拥有的信息不对等,不同经济个体掌握着程度不同的数量和质量上的信息[7],占有较多相关信息的一方处于信息优势地位,另一方处于信息劣势地位。与上级政府相比,下级政府处于信息优势地位,由于缺乏有效的监督机制,乡村公共文化空间上级政府的政策下达与下级政府的贯彻执行之间往往存在偏差,因此,委托代理理论对解释乡村公共文化空间建设过程中各层级政府间的政策下达与监督执行之间的矛盾也是适用的。

3 公共经济学视角下乡村公共文化空间建设的促进机制探究

3.1 资金筹集与资金监管并行

在我国的广大乡村,想要仅仅依靠有限的财政资金进行公共文化空间建设难以为继。因此,将社会资本引入乡村公共文化空间建设领域,探索政府与社会资本的合作机制是十分必要的资金筹集手段,具体可从以下方面着手:一是优化乡村公共文化空间投资环境,为社会资本投资提供良好的条件;二是探索并积极推动PPP模式在乡村公共文化空间建设中的应用和示范项目的落地;三是支持民间资本以资本入股等形式参与乡村公共文化空间建设;四是探索乡村公共文化空间建设的运营补偿机制,通过资源捆绑、财政补贴、援建奖励、政策优惠等方式提高公共文化空间的投资收益,为社会资本获得投资回报提供保障;五是政府投入财政资金作为“种子”资金,探索政府与社会资本合作的基金形式。

除了要进行资金的筹集,资金的监管也应当同步进行,地方各级财政部门、各政府职能部门要加大资金监管力度。一是省级地方政府应建立乡村公共文化空间建设项目信息管理系统,实施项目资金动态管理,并进行公示,增加透明度;二是各级政府间应细化明确乡村公共文化空间建设的转移支付比例,保证将资金拨付到位;三是各级政府申报乡村公共文化空间建设项目应从乡村居民的实际需要出发,并确保按时保质完成;四是资金使用部门应定期主动向主管财政部门汇报经权威机构审计的乡村公共文化空间建设资金使用情况。通过建立政府-社会资本合作机制以及资金监管机制,可以实现财政资金对社会资本的引导作用,同时使得政府对资金规范使用,最终共同促进乡村公共文化空间的建设。

3.2 统筹规划与需求导向并行

由市级或县级地方政府根据用户人数和用户结构等实际情况,统筹考虑辖区内乡村公共文化空间建设的层次性和地域性,在做好乡村公共文化空间需求预测的基础上前瞻布局。对于可以共同建设及共同使用的乡村公共文化空间,应合理选址,加强周边乡镇级政府的合作,科学界定权责,分担成本,避免无序和重复建设,提高利用率,减少由于规划不当造成的浪费。

乡村居民是乡村公共文化空间的直接使用者和受益者,其需求应该得到充分重视,因此,各级政府应主动识别乡村居民的真实需求,建立需求表达及识别机制,结合“一事一议”制度,通过乡村公共文化空间建设的项目公示、投票等方式,加强民主决策,有效保障乡村居民的知情权、参与权和监督权,保障乡村居民有效需求得到满足,实现资源的合理配置,避免出现政绩工程和形象工程。

3.3 科学评价与制度保障并行

乡村公共文化空间建设是一项系统工程,需要从需求预测、投资决策、建设运营、维护管理等层面,建立科学的评价体系,对乡村公共文化空间建设行为进行全过程的评价和管理。同时,应基于评价结果,对各级政府的投融资行为采取奖惩结合的手段,激励、处罚到位,形成示范及警示效果。一是通过完善政府投资责任追究制度、重大项目稽查制度、建立政府投资项目后评价制度、建立失信地方政府黑名单等途径,强化政府成本意识,对乡村公共文化空间建设中出现的截留财政资金、虚报争资、腐败、寻租等现象零容忍;二是上级政府应改进对乡村公共文化空间建设的绩效评价方式,将乡村居民的满意度纳入评价体系,转变思维方式,创新激励机制,通过科学评价和管理,激发下级政府在乡村公共文化空间建设方面的积极性。

除此之外,还应完善相关法律法规。对涉及乡村公共文化空间投融资的相关制度进行清理整合,避免多头管理、矛盾抵触和交叉重叠,同时完善乡村公共文化空间投融资相关法律法规,使参与乡村公共文化空间建设的各方投资者的合法权益受到保护,为创新乡村公共文化空间投融资体制机制创造条件,维护公平有序的乡村公共文化空间建设投融资环境。

4 结语

总而言之,研究乡村公共文化空间的建设问题,需要深入分析乡村公共文化空间建设中存在的矛盾,本文即立足公共经济学视角,结合公共产品理论、委托代理理论、公共选择理论,对我国乡村公共文化空间建设过程中的问题进行剖析,发现乡村公共文化空间公共产品属性与政府有限供给能力之间、乡村公共文化空间供给效率与乡村居民现实需求之间以及乡村公共文化空间建设政府政策下达与监督执行之间均存在矛盾,基于对上述矛盾的分析,最终提出乡村公共文化空间建设的促进机制构建需要做好资金的筹集与监管工作,提前统筹规划并以乡村居民需求为导向,并建立科学的评价体系并完善法律保障制度的对策建议。以期推动乡村公共文化空间的进一步发展,进而提升乡村居民的精神文化生活质量,助力乡村振兴,完善公共文化服务体系。

参考文献

[1] 习近平. 习近平: 高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[R/OL]. (2022-10-25). http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.

[2] 胡敏. 抓好实施乡村振兴战略这个总抓手[N]. 学习时报, 2019-03-13(1).

[3] Samuelson P A. The pure theory of public expenditure[J]. Review of Economics and Statistics, 1954, 36(4): 387-398.

[4] Niskanen, William A. Bureaucracy and representative government[M]. Chicago: Aldine-Atherton, 1971: 15.

[5] 赵淼. 试论农村公共物品的政府供给——公共选择理论的视角[J]. 理论界, 2007(1): 6-8.

[6] 贾康, 孙洁. 农村公共产品与服务提供机制的研究[J]. 管理世界, 2006(12): 60-66.

[7] 刘宇,金升平. 基于信息不对称理论的众筹投资风险研究[J]. 管理现代, 2018(5): 23-26.