《民办教育促进法》的制定过程是一个多方参与的过程，既有全国人大教科文卫专门委员会、法制工作委员会，也有国务院下属的法制办公室、教育部等(叶齐炼，2012)。在立法历经数年没有通过的情况下，如果该立法不能在本届人大通过，就意味着它将在下一届人大重新开始立法程序。在时间约束条件下，立法通过本身就变成了一个目的。全国人大常委会委员长通过做工作促使该法通过了人大常委会的表决，但是其中隐含的问题却没有得到解决。于是，国务院又制定了相应的实施条例。国务院的运行，建立在执行现有法律和法规的基础上。要执行一个与现行法律、法规准则不同的新法律，首先要求改变既有法律和法规体系，而这又是难以实现的。于是，我们看到既有规则继续发挥作用，并且具有很大的惯性，从而阻碍了新法律的推行。“合理回报”难以落实就属于这种情况，因为在税务部门看来，只有营利和非营利两种商业行为，要么免税，要么征税，非此即彼。而“合理回报”从某种意义上看，是介于上述情形之间的模糊处理方式，税务部门难以操作。教育部门、审计部门和财政部门也同样难以执行，因为它们都没有准确地掌握民办学校运行的经济和财务状况，而这又是实施“合理回报”的基础和核心。在此基础之上制定出来的法律条文，就难以落到实处。

　　对于独立学院相关政策而言，政策制定者——政府也同样不是一个统一体，而是一个松散联盟。政府部门之间的沟通和协调对于独立学院政策的落实显得十分关键。比如，独立学院要实现资产过户，就需要缴纳一定比例的费用，教育部无权免除此项费用，但教育部可能是在没有预计到此种问题的情况下制定出了独立学院的相关政策。因此，执行中遇到的问题是非预期的，要解决它就需要与资产管理部门协商，而资产管理部门需要执行既有的规则，不能随意免除资产过户费。再如，按规定独立学院至少占地500亩，要达到这个标准，需要得到独立学院所在省的土地管理部门配合才行，对于位于省会城市的独立学院而言，土地短缺和价格高无疑增加了达到这一标准的难度。另外，地方政府与独立学院关系更近，独立学院有利于地方的招生，地方政府同情独立学院的办学境遇，所以地方政府有庇护独立学院的倾向，常常对中央政府颁布的政策采取观望的态度，这也是造成教育部政策难以落实的一个原因(彭华安，2013)。

　　对于民办教育的“分类管理”政策而言，教育部从2010年开始就拟协同其他几个部委，根据国务院的精神，共同制定吸引民间资金进入教育领域的政策。为此，教育部多次召集由多个中央部委负责人参加的沟通和工作会议，涉及税务、土地规划、财政、民政等部门。⑤但是，不同部委有不同的运行规则。过去的行政规则不废除，“分类管理”这个新规则就难以有用武之地。同样作为国务院下属的职能部门，教育部难以协调其他部委的工作。这个事例再次证明了，上位的法律和政策精神，在落实过程中会遇到意想不到的具体问题，科层制及其既有规则体系某种意义上构成了新政策制定和实施的障碍。

　　我国民办教育是公立教育体制外的产物，如果从改革开放开始算起，它仅有三十多年的发展历史。如同其他公共政策一样，民办教育政策的制定具有“剧变”(而非“渐变”)和“理想导向型”(而非“问题导向型”)的特点。这容易使新政策与现实之间产生较大的差距。本文描述的民办教育政策制定过程中的合理回报、独立学院和分类管理三个典型案例，其政策出发点和目标都比较理想化。“合理回报”这一提法看似巧妙却难以实现，“独立学院”政策试图折中处理公立高校与私营投资者之间的复杂利益关系也没明显效果，“分类管理”的设计方案借鉴发达国家多年形成的惯例但与我国现实相去甚远。

　　民办教育政策的一个特点是，其制定和执行往往要涉及多个利益团体和多个政府部门，甚至要调整业已存在的法规和制度。在同一个政府部门内部容易达成共识，形成统一的规则；相反，当政策制定涉及多个政府部门，特别是在缺少统一权威的情况下，政府的组织统一性常常被“有组织的无政府”属性所替代。另外，既有规则就像是一个巨大的网络，具有很大的惯性。当新政策的推动力小于旧政策的阻力时，新政策就会变得难以推行。民办教育政策的制定和落实涉及教育部门之外的许多其他部门，如税务、财政、国土资源、民政、审计等，在科层体制下，教育部难以单方面推进某一项涉及多部门的教育政策的落实。上述情况说明，对于我国民办教育政策的分析，不太适用于理性行动体模式；相反，组织行为模式和政府政治模式具有较强的解释力。

　　以往的一些文献将科层制与保守性武断地联系在一起，这种论断虽然不错，但是可以做进一步的讨论。对于后发外生型的中国而言，政策变革常常是由官方提出的，而且每一项政策的改革都追求新意和亮点，因此，政府有时不仅不保守，反而是变革的积极推动者。但是，我们也常常发现，政府颁布的政策的新意和亮点并不能完全兑现，其实现程度是打折扣的，甚至出现政策失灵的情况。这些情况往往是由科层组织运行状况不良造成的，科层组织内部的惯性和阻力，阻碍了新政策的实施及其效果的体现。因此，讨论科层制的保守性特点，要区分意图与运行结果，显然政府的改革意图是一回事，改革效果又是另外一回事。