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五种形式的土地规模经营
来源:中国农经信息网     2009-11-9 13:36:00
 
   一、发展土地规模经营的实现方式

    这里所说的土地规模经营,是对实行土地家庭承包经营的大多数农村而言的,从实践看,主要有以下发展途径与方式:

    1.农业结构调整承包大户发展土地规模经营

    在调整农业和农村经济结构过程中,只有少数处于市场前沿、掌握市场信息多并善于经营的农户,在一定时期内可以增收,待多数农户都仿效同一模式进行结构调整,随之就出现了与结构调整相对应的一轮又一轮“卖难”,致使多数农民只见调整不见效益,始终走不出结构调整的“怪圈”。因农业结构调整必然受土地资源、市场价格和需求等因素的制约,显现出局限性,是不可能从根本上解决“三农”问题的。然而,农业经济结构调整却是必需的,是市场经济发展的必然要求。一方面结构调整能使部分农民增收致富,并有可能发展成专业合作组织或农业产业化经营龙头,形成规模经营;另一方面结构调整是推动农业技术进步和农村经济发展的强大动力,促进现代农业的发展。

    1981年,烟台市果树研究所为调整果业结构,从日本引进红富士苹果苗木,在牟平区大窑镇召开推介会,却没有人愿意发展。农民曲忠泉以敢为天下先的大胆精神,率先嫁接发展,几年中在当地和威海文登市开发果园2500余亩,红富士苹果至今仍是胶东大多数农民致富的主导产业,为众多果农趟出了致富路,果农推举他为牟平区果业协会会长。二十世纪九十年代中期,在胶东兴起发展大樱桃,曲会长陆续调整还能带来很大收入的红富士苹果园,栽植大樱桃2000多亩,并向果农推介发展大樱桃,现已成为胶东农民致富的另一重要产业。2006年曲会长试栽蓝莓成功,2007年调整60亩大樱桃栽植蓝莓,2008年计划调整200亩。2007年6月,烟台市果树研究所在威宇蓝莓观光园组织召开现场观摩会,拉开新一轮结构调整的序幕。曲会长计划投资建设蓝莓加工厂,从育苗引栽、技术管理、深加工、销售实行统一组织,带领农民开创国际国内两个市场,走出结构调整的怪圈,稳定地增加收入。

    2.以农业产业化龙头带动发展土地规模经营

    农业产业化龙头企业可以直接实行土地规模经营,居多是龙头企业带动农户发展土地规模经营,现实地解决了小生产与大市场的矛盾。

    烟台国际现代农业科技园,顺应国际现代农业发展方向,实施农、牧、渔现代高新技术的立题、攻关、试验、示范、推广和市场化营销,增强我国农业科技创新能力和产业开发能力,提高农业现代化水平,带动中国农民开创国际市场。园区规划总面积10000亩,其中荒滩地1900亩,海面滩涂2700亩,大田示范区5400亩。规划建设三大主导产业:一是农业种植。规划占地面积800亩,建设现代化连栋温室大棚42幢,配套建设专家科研楼42幢,成立农业科研所和组织培养室。二是畜牧饲养。建设封闭式畜牧饲养场三个,成立畜牧研究所和胚胎室。三是水产养殖。建设单个有效面积10亩的可保温、加温水产养殖池160个,建设约10000公顷水面的水产养殖基地,成立水产研究所,进行种苗繁育和饲养。建设蔬菜、水果、畜牧产品和水产品年加工能力各5万吨的4条加工流水线,建设面积6万平方米的国际会展中心及农技培训中心。

    3.发展农民专业合作组织形成土地规模经营

    农民专业合作组织是目前中国农业发展的主流经济组织制度,是发展土地规模经营的有效组织形式。

   一是以土地入股的土地经营股份合作社。以土地承包经营权或资金入股,组建阶段的技术人员和务工人员可以工资入股,农民既可获得务工收入,又可按股分红。上海市奉贤区农民以2200亩土地使用权入股组建上海柘林绿都农业合作社。

    二是农业产业化龙头企业带动土地股份合作社。山东蓬莱市南王山谷葡萄生产合作社,依托中粮长城葡萄酒(烟台)有限公司而成立,下设13个分社,18个村入社1980户。村民以土地经营权量化入股,每亩折价15000—17000元,入股土地面积6000亩,公司按标准化生产要求统一整理。农民入股土地作为优先股,按年2.88%的利率分红,以后每3年平均增值10个百分点。按入股社员优先对土地实行再分配,划片经营,责任到户。将葡萄园转化成大型车间,2000多名社员转为农业工人,有600多名社员经过培训录用为公司的正式员工。合作社统一供应生产资料,以赊欠方式供给社员,葡萄品种由公司免费提供,实行统一的生产技术管理标准,合作社规定每亩地定产800公斤左右,按保护价全部收购,市场价格上涨随行就市。这是烟台乃至山东发展土地规模经营的特色模式。

    三是探索建立土地代耕代管或土地托管合作社。许多农民外出务工后,家中缺乏种田劳动力,在山东宁阳县农村出现了农村用工合作社,以调剂劳动力的余缺。随着农村劳动力进一步转移,会出现更多缺乏劳动力或没有劳动力的农户,用工合作社可能逐步演变成土地代耕代管或土地托管合作社,农户向合作社交纳托管费,合作社直接经营管理土地,形成集约规模经营。

    4.城镇的各类组织或个人发展土地规模经营

    应鼓励和扶持城镇的工商企业等各类组织或个人,投资农业开发。二十世纪九十年代末,在烟台市牟平区的南部丘陵地,因种地效益低,许多农民不愿耕种承包,而城镇企业因改制出现了下岗失业人员,有些人就回乡或下乡租赁承包数百亩农民不愿耕种的土地,规模化种植甘薯。

    5.农村集体经济组织集中土地实行规模经营

    一是村集体实行土地规模经营。类似于人民公社时期的生产队或生产大队。一般是村集体经济组织具有强有力的带头人和领导班子,农业产业或非农产业发展水平高,形成一定的经济实力作支撑,通过发展农业产业化或组建农业队,实施村集体土地统一规模经营。烟台市牟平区的邹革庄村、西油坊村、杜家村等,都是这种土地规模经营的典型。

    二是发展集体经济联合体。我国的村庄分散且规模比较小,增加了村级管理成本,制约了集体经济的发展。提倡村集体经济组织之间的联合,组建集体经济联合体,能够较快实现集体资本集中和人才集聚等多重效应。经济强村联合附近村带动发展,有利于发展土地规模经营,山东烟台南山村已经联合几个村共同发展。

    二、发展中应注意的问题

    烟台市的土地规模经营多是由农业产业化龙头企业带动的,或是通过农民合作组织与龙头企业联系起来,形成“公司+合作社+农户”的特色模式,集中于发展特色产业方面,如九发食用菌、仙坛肉食鸡、长城葡萄酒、龙大蔬菜基地等,而粮食作物的规模经营还处于起步阶段,需要进一步地扶持引导和探索发展。发展中应注意以下问题:

    1、发展土地规模经营不是取消家庭承包

    虽然土地家庭承包经营对我国现代农业的发展具有制约作用,但因其具有合理内核,在现阶段还需要稳定和完善这一制度,这是解决好“三农”问题的重要基础,是赢得改革和发展良好环境的基本条件。然而,稳定不是不变!十七大报告提出“稳定和完善土地承包关系”,与四年前十六届三中全会《决定》中“要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,”是明显不同的,由“长期稳定”到“稳定”是积极求变的讯号。十七大报告进一步指出:“按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”这明确地说明稳定土地家庭承包经营不是不变。发展土地规模经营也不能废除家庭承包经营,在现阶段,应坚持在家庭承包经营的基础上发展土地规模经营。

    2、政府应从战略高度统筹规划

    发展土地规模经营,必须大量转移农村富余劳动力,这就需要大力发展非农产业,改革户籍制度,加快推进城镇化建设等。所以,各级政府应综合考虑发展土地规模经营与转移农村富余劳动力、改革户籍制度、城镇化建设、新农村建设等多种因素,从有利于实现农业现代化的战略高度统筹做出规划。

    3、选择适宜模式扶持引导发展

    以农业产业化龙头企业带动土地股份合作社的方式为好,既能获取土地规模经营效益,又能带动开创市场,参与国际竞争。单纯以产业化龙头企业带动农户,土地规模经营的优势不明显。土地股份合作社也是一种较好的土地规模经营模式,是未来土地集约化运作的一个大趋势,但因缺乏龙头企业的带动,合作社须发展成具有竞争力的市场主体,依靠自身开创市场。

    各级政府应依据统筹规划,选择适宜的土地规模经营模式,通过政策扶持和引导推动发展。

    4、以市场为手段切忌行政干预

    发展土地规模经营决不能采用五十年代合作化的行政动员式方法,在市场经济条件下,应以市场为手段,通过鼓励、扶持农民转移就业和采用多种方式发展非农产业,以离开承包土地的非农方式获取生活来源,使其能够自愿地将承包的土地转让出去,扩大土地经营规模。选择这条途径,步子是慢了些,但从现实出发是可行的,也是必须的。

    5、改进完善种粮补贴发放措施

    目前种粮补贴一般都是按农户承包土地数目发放,很多情况下不能发挥补贴效用。有的农民在承包地上种植了经济作物、建舍发展养殖业,却领取种粮补贴;有的农民将土地抛荒,也照样领取补贴;有的农民将承包地转让后自己领取补贴,而种地者却没有补贴。种粮补贴的有效发放是一个难题,要改进完善发放办法,保证发放给耕种土地的农民。应做出规定,对抛荒的土地可以强制收回重新发包,促进土地规模经营的发展。

    6.急需完善土地承包法规制度

    对于农民全家户籍迁入城镇落户,对其原承包土地的处理应予规范完善。现有法规形成矛盾,1997年5月,国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》规定:“经批准在小城镇落户人员的农村承包地和自留地,由其原所在的农村经济组织或者村民委员会收回,凭收回承包地和自留地的证明,办理在小城镇落户手续。”而2000年6月,中共中央国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,及2001年3月,国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》中规定:“对进镇落户的农民,可根据本人意愿,保留其承包土地的经营权,也允许依法有偿转让。”    

    《农村土地承包法》第二十六条规定:“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”

    对于全家户籍迁入城镇的农民,法律应规定由村集体经济组织收回其承包的土地。这样可对农村有限的土地资源进行再分配,有利于促成土地规模经营。否则,允许其保留土地承包经营权,既失去了发展城镇化应有的意义,又不公平。土地归农村集体经济组织所有,全家户籍迁出就不属于该村集体组织的成员,而却拥有该集体组织的土地承包权,毫无道理。若将保留的土地承包经营权有偿转让获取收益,徒增中间盘剥,更增加了土地受让方耕种成本,而耕种土地本就效益低下,耕种者难以承受时就会放弃,这极不利于发展土地规模经营。

    三、试点的经验与思考

    几年前,山东省滕州市西岗镇在全国率先建立土地流转交易市场,随后依托滕州市经管局建成农村土地流转服务中心,主要职能是指导全市21个镇街做好农村土地流转工作,建立市级土地流转信息库,发布全市土地流转供求信息,为跨镇街的土地供求双方提供信息服务。各镇街土地流转服务中心建立统一规范的一站式服务大厅,内设土地流转信息联络、收益评估、合同鉴证等窗口。先由转出户和需地户向村服务站提出申请,说明流转土地的坐落、面积、期限、价格、流转的原因和方式等,以村为单位登记,上报镇街土地流转服务中心,经审查和收益评估后,在交易服务大厅信息电子显示屏公布,将符合双方土地流转条件的信息及时通知转出方和受让方,组织转出方和受让方进行洽谈协商,坚持公开、公平、公正,合情、合理、合法的原则,遵守土地流转规程,免费指导双方进行流转合同的签订、鉴证、归档管理。各镇街成立土地承包纠纷调解委员会,建立调解庭,市成立土地承包纠纷仲裁委员会,建立仲裁庭,对土地流转双方发生的纠纷及时调解仲裁。

    土地流转服务中心强化政府服务职能,主要采取转包、租赁、互换、转让等形式,正确引导和规范农村土地承包经营权流转,切实维护农民的合法权益;促进了农业结构调整和农村剩余劳动力的转移,优化了农村土地资源和劳动力资源的合理配置;有效地化解了经济发展中土地的瓶颈制约问题,推进了农村土地实现规模化、集约化、产业化经营,形成了各具特色的土地规模经营模式,促进现代农业发展。在西岗镇形成了丁堂莲藕基地、甘桥毛白杨基地、坤达肉牛养殖基地等41处规模化产业基地。滕州市累计流转土地面积达10.8万亩,占耕地面积的9.4%。山东省农业厅的官员评价说:“它所起的作用是见证、规范与服务,充分体现了土地流转依法,自愿、有偿的原则,使双方的利益都得到保护,为农村土地流转提供了保障,加快了集约化经营的步伐。”

    土地流转交易市场在运作中也暴露出一些问题,一是土地受让方的支付信用和风险问题。虽然土地出让、受让双方签订了协议,但在实际履行中,由于市场行情、自然灾害、人为因素、法律意识差等各种原因,难免会出现不支付或少支付承包金。二是如何进行有效的调解和仲裁是一大难题。因土地使用引起的土壤板结、污染严重、支付信用等纠纷,难以有效调解。三是土地流转价格制定不科学。多数土地流转只是事先简单约定价格,随着农村经济发展、土地市场发育和物价上涨,土地的远期价值难以准确评估,事先简单约定价格,容易损害农民利益,引发社会矛盾。四是少数流转土地遭掠夺性破坏。有的村、户与企业签订流转协议时,没有明确限制耕地用途;部分流转期限较短或即将到期的,承租方不愿作较好的投入,甚至搞掠夺式的开发,施用高毒残留农药,损坏土地。五是流转主体培育不足。规模大户不多,效益不明显,市场开拓能力差;农业龙头企业规模小,没有大的农业企业,带动力有限;专业合作组织发展不快,覆盖面不广,服务层次低,产供销一体化运作的不多。

    从土地流转交易市场的实践看,为减少管理成本,硬件投入不一定太大,关键是完善土地流转各项工作制度,提供良好的服务,以减少土地流转纠纷。制订科学的土地流转价格体系。流转价格实行“实物计价、货币估算”的办法,一般以谷物等粮食计价,实行土地流转收益分年支付,保证当年收益不低于物价上涨幅度。土地承包价格在可能的情况下尽量实行公开招投标,协议承包的,要保证价格的合理性。建立风险防范机制,避免工商企业或非农人员随意性、大面积、长时间租赁农户承包地,搞粗放经营或变相商住,造成土地兼并,使农民成为新的雇农或沦为无业游民,危及社会稳定。土地流转交易市场可逐步扩展到地区或省级,以保证为大宗土地的流转提供服务。

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