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环境教育立法离我们有多远?
来源:中国环境报第4版     2009-8-31 12:10:00
 
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    2008年年底,宁夏回族自治区环保局根据《中华人民共和国环境保护法》及有关法律、法规的规定,结合自治区实际,起草了《宁夏回族自治区环境教育条例》(草案),成为环境教育法从地方法规再到国家法这一立法途径的有益尝试。这个条例首先确定了环境教育的对象、范围以及内容。其次,明确了各级政府、环保行政主管部门的工作职责。最后,对使用环境教育教辅教材做了进一步规定,提出环境教育奖惩机制等要求。
  自1973年首次国家环境保护工作会议提出“在中国开展环境教育”的设想,到2008年《宁夏回族自治区环境教育条例》(草案)的出台,从地方法规到全国性的环境教育法规、条例出台,我国的环境教育立法还有多远的路要走?

  

    王灿发 中国政法大学教授、污染受害者法律帮助中心主任
  王民 北京师范大学环境与遗产解说中心主任、教授、博导
  赵白生 北京大学世界文学研究所所长、世界生态文化组织主席
  徐明 全球碳计划北京办公室主任
    

    环境教育立法,是否必要?
    ●赵白生:“环境教育立法,很有必要,此举有助于确立人与自然的伦理关系。”

    ●王民:“只有对环境教育进行法律规范,才可以从根本上解决问题。”
  我国开展环境教育的时间已有20多年,这期间,也制定了一系列的环保法律,但专门针对环境教育的法律或者法规,鲜有提及。而记者了解到,美国早在1970年就制定了《环境教育法》,并在1990年颁布的《国家环境教育法》里,对环境教育的政策及措施,做出详细规定,强调政府、国家在推进环境教育方面的责任。随后有10多个国家和地区颁布了专门的环境教育法,极大地推进了当地环境教育开展和环境意识的提高。
  一些学者认为,由于我国环境教育缺乏确定的法律地位、无专门机构和人员、无确定的目标和评价标准,环境教育未引起足够的重视,处于可有可无、操作“弹性”过大的状态。环境教育的“虚化”和弱化,不利于国民环境意识的培养和提高。
  北京大学世界文学研究所所长赵白生教授是一位长期从事生态文学与环境教育的专家。在最近召开的“生态文学与环境教育”国际研讨会上,他被推选为“世界生态文化组织”首任主席。他指出:“环境教育立法很有必要,此举有助于确立人与自然的伦理关系。众所周知,几千年来,我们所关注的是一种人际关系,人与人之间的人伦关系。无论是阶级、种族,还是性别、族群,都是一种人伦关系。我们忽略了一个极为重要的关系,即人与自然的伦理关系。法律关系与伦理关系,自然不是一回事,但通过法律手段,可以有效地推动伦理关系的确立。从这个意义上讲,环境教育立法,非常必要。
  北京师范大学教授王民从前年开始,就进行了一项针对环境教育立法的研究。他发现,在环保越来越被人们关注的今天,环境教育却存在着诸多问题。在他们撰写的《国际视野下的中国环境教育立法探讨》报告中分析认为:“我国的环境教育观念重于实践、政府行为重于民众行为、政策性重于自觉性、宣传性重于教育性、知识传授重于素质培养、课堂教学重于社会参与。另外,环境教育还没有变成全社会的自觉行为。这一系列的问题,都与法律的缺失有关。“
  环境教育面临的问题以及它在可持续发展中的重要地位,是否要通过法律来规范其管理机构、制度、资金来源、监督机制、奖惩措施呢?王民说:“虽然政策有时候在我国更有效力,但是,我们毕竟是要建立一个法治的社会。另外,环境教育不是一个地方部门的事,而是需要政府来推动的。尤其自从宁夏起草了环境教育条例以后,各地的环保宣教部门都已经认识到,只有对环境教育进行法律规范才可以从根本找到解决这些问题的办法。”
  由此可见,环境教育立法,能够明确国家和政府推进环境教育的责任,鼓励和引导公众参与,进一步推进教育制度化、法制化、体制化;同时,设置专门机构、提供财政保障并通过立法予以规范等,使其成为一项经常性而非临时性的工作,非常必要。
    

    立法之路,困难有多大?
    ●徐明:“立法涉及到各部门之间利益整合与协调,可用法规、条例对现行法律进行补充。”
  ●王灿发:“可以由环境保护部门和教育部门联合起草,在《教育法》下出台相关条例或办法。”
  目前,环境教育与立法之间的联系只存在于个别法律条文的个别词句中,在法律上没有明确的地位,也没有确定的目的、目标和制度等。“只在我国《环境保护法》的第五条对环境教育进行了原则性规定,但提法笼统而不具有可操作性。”王民说。
  在记者采访的过程中,相当一部分专家和学者对环境教育立法持赞成意见,但一些人也认为,要出台一部单独的环境教育法律时机仍不成熟,现阶段可以以法规或条例的方式先行实践。
  中国科学院生态系统网络观测与模拟重点实验室副主任、全球碳计划北京办公室主任徐明觉得:立法涉及到各部门之间利益整合与协调,如果部门之间达不到一个平衡点,就无法提交人大。他认为,目前不必着急出台一部单独法,条例或法规的形式未尝不可。
  中国政法大学环境法教授王灿发,从专业角度解释说,其实不要说环境教育作为一部单独的法律立法,就是修订现有的《环境保护法》已非易事。因为《环境保护法》和其他单行环境法律的母子或上下位法关系没有理清,如果对环境保护法进行修改,势必会涉及到调整其他部门执法范围内相关法律法规内容的变动。如果修改得太具体、可操作性太强,就会和其他法产生冲突。这又是一个矛盾。
  王灿发教授认为:“最好的办法就是建议国务院根据《教育法》,颁布一个《环境保护教育和宣传条例》,这个工作可以由环境保护部门和教育部门联合起草,或者两部门联合制订《环境教育管理办法》,两部门携手,就会更容易推进。如果还能联合海洋部门、林业部门等涉及到环境管理的部门,这个工作就更好开展。”
  虽然目前在全国开展环境教育的立法仍有很多工作要做,但我国一些地区已经开展了制定环境教育地方性法规的尝试。《宁夏回族自治区环境教育条例》(草案)的制定就是一个很好的例子。宁夏环保厅政策法规与宣传教育处处长罗存仁介绍说:“自治区在进行这次立法时,也遇到了一些困难。比如我们国家的上下位法关系不明确。国家层面的环境教育法空缺,其他地区也没有专门的环境教育法,所以我们没有太多借鉴可循。此外,法条是以强制性的还是规范性的思想为指导,我们也进行了大量讨论。如果以规范性为主,不利于后期有效执行。如果是强制性为主,强制到什么程度也需要探讨。”
  尽管如此,宁夏的环境教育立法之路依旧在顺利推进中。从2007年底正式开始立法,到2008年底草案出台,宁夏环境教育条例可望在2010年提交人大。宁夏的举动为全国其他地区进行环境教育立法提供了借鉴,也从侧面说明,只要有关部门把它列入工作日程,法制部门大力配合,教育部门、其他部门担负起相关责任,环境教育立法并不困难。
    

    促进立法,应该怎样推动?
    ●王民:“可尝试在部分地区先试点制定环境教育的地方性法规,再推广到全国。”
  ●赵白生:“应充分借鉴先进国家的经验。”
  王民认为,中国的环境教育立法要充分考虑我们自己的国情,包括立法道路、内容、实施途径等。
  我国各个地区经济发展水平差异大,是否应逐步推进环境教育立法呢?王民认为:“可先尝试地区试点,制定环境教育地方性法规,与其他相关法律保持一致,互相支持,为全国环境教育法制建设积极探索,提供经验。虽然我国环境问题具有区域性特点,各地环境教育法规的规定不尽相同,但有些基本原则和重要内容应当在每个地区的环境教育地方法规中予以体现,如环境教育与经济、社会协调发展原则、多主体参与原则等。环境教育地方法规应涉及健全的环境教育管理体制、可靠的经费来源保障、明晰的奖惩机制和科学的评价体系等。”
  我们是否可以借鉴其他国家环境教育立法的经验呢?
  赵白生说:“环境教育立法,不妨借鉴一些国外的经验,还有教训。发达国家的经验教训,如欧美国家的,值得探究;发展中国家的环境教育法,如印度的,也需要借鉴。”不过,王民也强调:“虽然美国、日本等国家的环境教育立法已经有多年的历史,但是他们的经验我们只能学习,不能照搬,因为我们毕竟有自己的特点。”
  另外,为了避免制定出台的法规或条例成为一纸空文,赵白生认为,把法律的精神落实到实践,才是推行立法的重中之重。他说:“
  现行的学校教育,特别是中小学教育的问题是,以应试为导向的书本教育,与实际严重脱节,扼杀了学生的灵性和创造性。环境教育一旦立法,它将造福我们的子孙后代。在书本教育之外,我们有了自然教育。这不但有助于后代的健康,更有助于地球的健康。但要真正贯彻环境教育法,还需要多部分的综合协调,法律部门、教育部门,甚至民间环保团体。只有多个部分的通力合作,环境教育法作为一种‘软’法,才能真正做到‘润物细无声’。”
  事实上,原国家环保局和原国家教委在1992年就联合召开了第一次全国环境教育工作会议,会议总结了10多年来环境教育工作的经验,提出了“环境保护,教育为本”的指导方针,在中小学环境教育方面,更加明确地把环境教育正式纳入九年义务教育课程。随后,在新的课程改革中,教育部于2003年颁布了《中小学环境教育专题教学大纲》,之后又编制了《中小学环境教育实施指南》(试行)。环境宣传主要依靠教育的手段,环境教育立法也要通过环境保护部和教育部的合作,结合部门力量,可以达到事半功倍的效果。
  王民说:“在中国进行环境教育立法,需要政府来规划,协调环保、教育等部门共同开展工作。”
  王民也提醒人们,不要单纯地认为立了法,人们的环境意识就能提高。立法是为了保障环境教育有实效,为了我们的社会能更好地向着环境友好型和资源节约型社会迈进。

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