2.2 新疆耕地质量变化与生态环境建设

    新疆土地总面积166.49万平方公里，约占全国土地总面积的六分之一，是我国面积最大的省区，而耕地面积却只占全国的3.07%（2005年中国统计部门数据）。新疆地处亚欧大陆腹地，属于大陆性温带干旱和半干旱气候区，垦殖率只有2.44%，低于全国的平均水平（13.5%）。新疆耕地质量差,复种指数低,产出率低。同时 ,耕地还受到干旱、盐碱、风沙和瘠薄等的危害 ,中低产田占耕地总量的 2/3 左右。人为的荒漠植被破坏 ,导致土地荒漠化加速,土地荒漠化已逐步成为新疆土地退化的重要表现。由于水资源在时间和空间上分布的不均匀性，使耕地的分布也受到一定的影响，有水就有农业，具有明显的灌溉农业特征。新疆农业用水比重过高，占用水总量的90%以上，远高于全国的平均水平（63.55%，2005年）。新疆干旱少水，赖以生存与发展的绿洲处于干旱气候控制下的沙漠、戈壁的包围中，主要靠冰川融水补给。水是维系绿洲的命脉，是新疆经济社会发展的制约瓶颈。在如此的严峻的自然环境下，把绝大部分的水资源用于耗水量大的种植业是十分不合理的，不仅单位水资源经济效益低，而且占用了生态用水的份额，陷入“越开发水土越破化地表越破化”的生态怪圈。

    2.3 新疆耕地开发利用变化与地区发展战略

    新疆是传统的农业大省区，工业基础薄弱，新兴的采掘业产业关联度小，容纳就业人口少，对当地的贡献远低于其经济数量的比重。2004年新疆第一产业占生产总值的20.2%，高于全国的平均水平（13.1%）；农业人口占总人口的64.85%，高于全国的平均水平（58.24%）；第一产业就业人员占总就业人员的54.17%，高于全国的平均水平（46.9%）。一直以来，人们过度强调农耕意识，要开发首先想到的就是向生态过渡带开荒要地。其结果是，一方面，生产成本高，土地产出率低；另一方面是大量开荒的同时，弃耕和摞荒情况严重，开荒而成的农用地弃耕后很快就会沙化。据粗略计算，新疆历年累计开荒造田约333万公顷，弃耕或占用约为100万公顷；另据兵团1989—1996年资料，期间累计开发土地13.25万公顷，耕地增加4.41万公顷，同期弃耕4.47万公顷，大体上是“垦三弃一”。[2]

    据国土资源管理部门数据，2005年新疆耕地面积为406.34万公顷，比1996年增加了7.77万公顷，上一轮规划实施以来全国唯一实现耕地数量增加的省区。1997—2005年间，新疆耕地增加主要来源于土地开发、整理,其增加量占总增加量的83.1%。而耕地减少主要是农业结构调整和生态退耕,其减少量占总减少量的87.3%，尤其是不断加大了生态退耕和产业结构调整力度（表1）。可见，国家与新疆逐渐意识到耕地开发利用对生态环境和产业发展的重要性，重视通过土地利用结构的调整来达到产业结构优化的目的，把生态重建与经济可持续发展战略作为国家和地区的总体战略。

    3 新疆耕地“公地悲剧”的成因

    3.1 自然条件恶劣

    “土地是财富之母”，不仅为动植物提供最原始的食物，还为人类的生产、生活提供资料和场所，可以说，一切财富都是基于一定土地上产生的。而土地是一种特殊的自然—经济综合体，是在一定技术条件和一定时间内可以为人类利用的资源。可见，土地的开发利用并不是随心所预的，目前，我们不可能到月球居住，也不可能使沙漠景观像平原一样。新疆地处偏僻，远离海洋，加上“三山夹两盆”的特殊地势，造成了其是全国最缺水、最干旱的地区；同时，新疆水资源在地域和季节分布极不均衡，基本上是北疆多、南疆少，西部多、东部少，夏季（6—8月）降水量占全年的60%左右，这些给水资源的开发利用带来了极大困难，也为新疆严重的荒漠化、盐碱化埋下祸根。[3]新疆土地资源面积占全国的17.51%，居各省区市之首；但降水稀少，只占全国的4%，平均降水深度为147mm，是全国平均值的23%，居各省区市之末。[4]因此，土地利用率仅为38.61%，垦殖率也只有为2.44%，均为远远低于其他兄弟省份。在如此严酷的自然环境下，风沙尘暴、水土流失、植被退化、土地荒漠化等自然灾害频频发生，是生态环境的强度脆弱区，“沙进人退与人退沙进”、“越垦越穷，越穷越垦”、“越脆弱越破坏，越破坏越脆弱”仍在继续。[5]虽然耕地已由农户经营，但宏观自然气候环境下缺少水资源灌溉，耕地裸露于风沙，极易引起弃耕撂荒，这是导致耕地“公地悲剧”的根本原因。

    3.2 地方与兵团间水土开发利用管理权的博弈

    新疆管理体制上最异于其他省份的是同时存在地方和兵团管理体制。新疆建设兵团的设置是历史的必要和正确决策，对稳疆富民起到了重要。不过，由于管理权限的不统一，随着时间的推移，这一历史遗留下来的矛盾得到了激化。中央1997年17号文件已表明，兵团是新疆维吾尔自治区的组成部分，自治区党委和人民政府与兵团是领导与被领导的关系；《土地管理法》第五条规定，地方土地管理局作为当地人民政府的只能部门理应统管行政辖区的全部地区。兵团性质上是执行屯垦戍边任务的大型企业集团。可见，兵团不是政府，不能代表国家行使土地土地所有权。然而，现实中，兵团系统也设置了土地管理机构，有批地的权限，具有政府职能。这样，同一级行政辖区内并存两种土地管理体制，拥有执法权力。不同的行政权利实体基于“理性人”的利益，自主利用配制资源，不会从全局整体的角度考虑土地资源的开发利用，从而形成各自为政，分头管理，经常发生不应发生的土地纠纷。适度的开发利用是应该的，但有的地方和兵团之间过度的水土资源争夺，盲目地滥垦乱伐、毁林开荒，指使原本很脆弱的土地生态平衡遭到破坏，则不利于双方利益的和谐发展、土地资源利用与生态环境建设可持续发展。在传统农业生产的新疆，由于管理权限的缺陷（土地审批的公共物品化）衍生大片荒地、疏林地、荒漠草场被地方和兵团开发为耕地；而新开垦的耕地土地养分质量不高，易盐碱化和荒漠化，在干旱缺水、风沙横肆的恶劣环境下，从而导致“开发就是开荒要地”、“垦三弃一”的结果。可见，该过程是“有开发潜力的未利用地—耕地—沙化土地”的过程，是导致耕地“公地悲剧”的主观原因。

    3.3 水资源区域间开发利用不合理

    干旱区水土资源利用问题，是一个综合复杂的问题，不仅关系到土地利用与生态环境建设和谐发展，还与区域间、流域上中下游间、农户间的利益密切相关，处理不好，不但会降低水土资源的利用效益，还会衍生新的矛盾，阻碍全面小康社会的建设，进一步恶化生态环境。水资源硬制约的条件下，新疆及各地方的发展战略必须紧紧围绕水土资源的合理开发配置，推行水资源硬约束条件下的“以水定地”“以水定产业”战略。然而，由于水资源的稀缺性和目前的公共物品特性，各地区或自然人作为“理性人”不顾实际情况，对水土资源的开发利用存在盲目性。具体表现在三方面：第一，各地区无视水资源紧缺的硬约束条件，不切实际地规划实施耗水量非常大的耕地总量规模，超出了水资源的阀值和生态的承载力，例如典型绿洲哈密地区超采地下水来增加耕地面积；第二，尚未建立和推行上中下游之间的利益补偿政策，水资源被视为无偿使用的资源，流域上中下游间存在水资源开发利用的竞争，导致上游过度截留水漫灌（灌溉水量过多，只灌不排，土壤的养分上升到地表，耕地也会发生次生盐碱化）而导致下游干涸，耕地荒漠化；第三，在某一地域内农户间用水不均衡。除了存在地表径流的争水，农户还展开地下水资源开采的竞争，例如，南疆地区一些资金雄厚的棉花种植农户在耕地里自由挖井提取地下水，在水资源的开发利用上比其他农户占有“优势”。虽然水资源是天然的资源，是公共物品，但是缺乏相关的配置和利益补偿机制，整个社会都作为“理性人”参与竞争，会发生水资源的“公地悲剧”，从而导致水土资源开发利用不同实体间的失衡，这是导致耕地“公地悲剧”的间接原因。

    3.4 农耕理念影响耕地的经营权

    我国对耕地的管理实行的是“农民集体所有，家庭联产承包责任制”，所有权和使用权都具有不完全性，具体表现在使用权能、收益权能、处分权能等方面的限制[6]。随着包产到户的发生，产生了耕地所有权权能的分离性，农村耕地承包经营权作为一项独立的民事权利已经为法律所承认。土地作为一种资源，功能上具有多用性[7]，农民可以根据市场需要和经营效益来决定承包耕地的农业种植方向，表1反映的就是耕地增加与减少来源去向情况。新疆一直是我国重要的农牧业生产基地，经历了多次大规模的人口入迁和开荒垦殖，“开发就是开荒”的传统理念至今还影响较深，并同时存在粗放经营土地、利用效益低、生态环境恶化等问题。国家和自治区意识到诸多问题后作出了明文规定，耕地减少的势头有所缓解，耕地开发和退耕慢慢转入合理化轨道，但按目前收效来看，仍存在深层次的矛盾：一方面，市场信息和技术培训不到位，基层的农民在质量不高、产出效益低下的耕地上继续传统的耕作方法，例如南疆严重缺水地区仍在不适宜种小麦的耕地上种植小麦；另一方面，为了取得更多的收益，无视严格的用途管制制度，大面积农业生产条件优越的耕地被转向比较效益高的地类，例如，非法建设占用耕地，不规范的农业结构调整。国家鼓励在保持生态平衡，优化生态环境建设的基础上，或把不适宜耕作的耕地转为其他利于生态保护的用途，或完善生产条件以提高耕地的生产水平，大力开展综合利用保护耕地资源。《国家农业综合开发资金和项目管理办法》规定，“农业综合开发的任务是加强农业基础设施和生态建设，提高农业综合生产能力，保证国家粮食安全；推进农业和农村经济结构的战略性调整，推进农业产业化经营，提高农业综合效益，促进农民增收。”可见，不合理的耕地经营权，不仅经济效益低下，还影响到耕地动态平衡、粮食安全、生态环境建设，这是导致耕地“公地悲剧”的内在原因。

    4 结论

    “公地悲剧”的发生，是由于产权不明确，使“公地” 具有非排他性和不可分割性，因被过度使用而造成流失、枯竭。按照该理论，建国以来我国实施的平均主义分配和家庭联产承包责任制的耕地管理体制，都表明了耕地是“有主之地”，非“公地”，所以不存在“公地悲剧”发生的可能性。但是，耕地首先是作为一种自然资源，是自然赋予的，又是人类往后对其进行开发、利用、保护的自然—经济综合体，具体的开发利用环境、使用方式、相关资源配置等都会成为“公地悲剧”的原因。因此，本文基于新疆自然环境制约、管理审批权博弈、水土资源开发配置、农户农耕理念等方面的特殊情况，尝试对“公地悲剧”进行新的探讨，以期引起相关部门、相关领域的思考和重视，未雨绸缪，及早采取有效对策。

    参考文献：

    [1]李燕华,刘辉.“公地悲剧”与产权调整模式的思考[J].郑州轻工业学院学报( 社会科学版),2005,6(2):59-67

    [2]刘新平.新疆绿洲土地资源可持续利用的经济学分析[M].北京:中国文史出版社,2005:38-42

    [3]新疆统计局编.新疆地区竞争力研究[M].北京:中国统计出版社,2005:143-147

    [4]彭应金,杨俊孝,朱亚夫.论新疆土地资源节约、集约和可持续利用[C].中国科协2005年学术年会第38分会场 科学发展与土地资源节约和集约利用论文集:310-315

    [5]方创琳.中国西部生态经济走廊[M].北京:商务印书馆,2004:17-22

    [6]陈利根.土地法学[M].北京:中国农业出版社,2005:37-41

    [7]曲福田.资源经济学[M].北京:中国农业出版社,2002:7-9