重大决策程序规定的“例外”边界应予明确

    《广州市政府重大行政决策程序规定》开始公开征求意见。《规定》明确了五大类重大行政决策的适用范围，包括城市改建、环保、医疗卫生、社会福利、物价、公共交通、房地产开发等17个方面，要求政策出台前必有风险评估报告，对公众参与及听证会安排也有细致设计；特别要求定期评估实施中的政策；官员有违决策程序的，最高可予刑罚。公众可在下月21日前向市府法制办建言。

    以公共政策的理论标准来衡量，仅从文本上看，广州拟制的重大决策程序规定堪称专业。其紧扣政策启动、合法性审查、审议决定、决策执行、决策后评估、决策监督等关键环节，清晰地区分了重要决策的整个流程，给出了政策当予评价乃至终止的条件。其宣告了公共政策是有寿命的概念，尤其是主动为民众参政议政提供通道，广州的民主决策也因此有了法律依据。

    政府行使行政权力，绝大多数时候要依靠政策，而政府与民众间的纠结也多是政策使然。因而从规范决策的源头做起，树立规则，固然值得夸赞。但其是否实用且合用，并不在于词句考究或逻辑严密，而取决于这个程序规定能否真的为民所用。换言之，广州希望用此规定来一揽子解决政策及其执行的问题，出发点是好的，但其能否成为一份推动广州公共生活的文件尚需实践验证。

    重大决策必然对市民利益有巨大影响，将政策制订的过程和结果公开，对约束职能部门将起到一定作用。问题是，社会组织和公众究竟能起到多大作用？依照《规定》行事，民意在进入决策过程中扮演的是议政角色，属于参考意见，与拟制政策的部门处于不对等的地位。如此，决策的程序规定在部分弥补民意缺位的常见病之后，能否继续支持民意力量掘进，仍然是不明朗的。

    这有许多政策案例可资借鉴。比如南沙石化项目最终迁出广州，恩宁路旧城拆迁引发惨痛代价，以及被迫二选一的黄埔大桥收费听证。如果决策的程序规定付诸行动，可设想的疑问是，能借此从一开始就制止那些损失吗？实质上，公共政策进入议事日程后，决定权在“有关部门”手中，民众并无否决权。当然，根据新的章程，媒体、人大和政协可以提出否决的意向，然而此间的“程序”还是很模糊。

    不难想象，在广州正式实施重大决策的程序规定后，民意和政策的博弈将前置，狙击和反狙击的情况将在政策制订流程中发生。既然没有政策是完美的，那么，这个关于政策的漏洞在哪里？玄机就在《规定》第八条的决策范围“例外情形”中，设定了六方面内容可以绕开决策程序审查，其中一个方面赫然为“以政府名义作出的具体行政行为”不在决策定义内。这当作何解读？

    某些事项不在决策名单上，这可以理解。可假设享受豁免的行政行为无限扩大，就等于让决策程序合法闲置。一旦评判政策的决策程序“被催眠”了，为民所用的理想定然落空。东山民国别墅群遭拆除，所有手续都合法，实际上就是“具体行政行为”造成。即便有了决策程序规定，恐怕还得有劳广州高层叫停，程序上对此无能为力。条文与现实的反差令人愕然。

    《规定》在文字上几无瑕疵，但列入“例外”的第八条有必要正式给予澄清，向公众交代其明确边界。决策程序之外的政府行为过多，决策程序就很容易被架空，也就在根本上取消了决策程序规定的合法性。这是《规定》第八条形成的悖论，其潜在的威胁会让政策从民众的视线里消失，意欲推动决策民主化的立法原意将落空，民众不得不与政策隔离。这种后果肯定不是广州想要的。