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资料图片：回良玉副总理在安徽考察
今年3月中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉到安徽考察调研时指出：“千万不可忽视农村改革，千万不可忽视体制和机制创新。”巢湖市委书记夏望平说，他对回良玉副总理这句话印象特别深刻。
“不是上面要我们改，而是农民要改，基层干部要改，我们自己要改。”面庞清秀、身材消瘦的范洛森看上去更像一个学者，说话的语气十分坚定。
范洛森说，农村旧的管理模式已经成为束缚农村生产力发展的一个重要因素。
——定位不清，职能不明，职责模糊。取消了农业税和“三提五统”等费用之后，乡镇政府和干部干什么？出现了许多“该管没有管，管不好、不该管乱管，管出了问题”的现象。有人称乡镇政府为“维持会”，意思是只能维持当地的基本稳定和政府的正常运转，没有精力和能力抓经济发展和为群众服务。
——党政和事业单位机构多，吃“皇粮”的人多，运行成本高。据庐江县的调查，乡镇党政机构和事业单位有40多个，全县人口为119万人，党政机关人员和事业单位人员为15300人，官民比例约为1：77.7，吃“皇粮”的人包括机关党政干部、财政支付的事业单位人员、自收自支人员、教育系统人员、乡镇聘用人员。一个乡镇，如果按照现在的财政支出，除了人员工资外，每年至少耗费100万元非生产性开支，其他隐性支出更难以计算。一个行政村一年的办公室和招待费约两万元。
——镇村规模过小。与市场经济要求的人流、物流、信息流集中的规律相违背。
“我心目中的大敌是小农经济意识和官本位，”范洛森说：“我当书记就要向这两个敌人宣战，我在上任的大会上就是这么说的。”
2005年初由市渔政局长调任庐江县委书记是范洛森自己没想到，更是让120万庐江百姓担心的一件事。庐江是一个经济相对落后、文化相对发达、传统积淀相对深厚的地方，干部群众担心新任书记的能力。
但上任不久，这位喜欢研究中西文化比较的书记就从农村改革的机制体制这一难点问题上动手。市委书记夏望平也是一个敢想敢干的人，他迅速回应庐江县委班子的想法，大力支持、热情鼓励先行试点，并抓住时机在全市推行。
“我把帽子放到一边搞改革。中国有多少人，有多少能人，但又有多少人拥有县委书记这个舞台，机会难得呀，不干一番事业太可惜。”范洛森感叹道。
建立农村新体制和机制是建设社会主义新农村的需要。取消农业税费后迫使乡镇政府和干部的工作重点由收费型、管理型向服务型、法制型转变，同时也为乡镇综合改革奠定了基础；农村经济和社会发展的现实，要求政府提供服务、经济发展环境和法制保证；现代交通、通讯手段缩小了时空距离，为镇村规模扩大提供了条件。
夏望平说，政府职能定位是乡镇综合改革的核心，乡镇经济工作的主要任务是，加强政府引导，制定发展规划，服务市场主体，营造发展环境，促进经济社会事业发展和农民增收。乡镇工作的重点更多地转到促进社会事业发展和构建和谐社会上，加快农村教育、科技、卫生、文化事业改革和发展，加强人口与计划生育工作，探索建立农村社会保障制度，切实维护农村社会稳定。
试点县庐江在乡镇机构改革上的做法具有代表性：
政府职能归位。对涉农技术服务为主体的管理实行以镇块块管理为主，将原乡镇事业单位承担的行政管理职能收归政府，由镇政府承担。将原乡镇农村经济服务中心承担的水利建设、原农经站承担的农村土地承包管理和农村集体资产及财务与农民负担监督管理、原土地建设管理民承担的村镇建设与规划管理职能划归经济发展办公室；原文化广播电视站承担的文化宣传和计划生育服务所承担的计生管理职能进入社会事务管理办公室。
执法职能上收。对行业执法管理为主体的管理实行体制上划，以条条管理为主。将原乡镇事业单位受委托承担的国土资源、林业、农机等行政执法职能上划县直有关主管部门。按资源设置执法性的和事业性的站所，按镇设立国土资源管理所，跨乡镇按区域综合设置八个林业站和八个农机站，人、财、物分别上划县国土资源管理局、县林业局、县农委管理。
公益性职能整合。保留垂直管理的财政所，撤销与财政所一个机构两块牌子的农税所，将原农经站承担的农村集体经济组织会计核算业务交给财政所；保留计划生育服务所；撤销农村经济服务中心、文化广播电视站，将原乡镇农村经济服务中心的农技、畜牧、水产重组按镇设立农业技术推广服务站。
经营性职能退出。将经营服务全面放开推向市场，实行市场化方式运作。将原农村经济服务中心承担的农资、农机经营与动物疾病诊疗等经营性职能推向市场；将原乡镇文化广播电视站转制为有线网络公司，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立的法人实体，依法开展经营和社会服务活动。原乡镇文化广播电视站自收自支在编人员整体性划入镇有线电视网络公司，人、财、物一并交给安广网络庐江分公司管理。
庐江县石头镇党委书记王永高说，综合改革取得了成果，但镇村的债务并没有解决，该镇债务1000多万元，每个村债务平均30多万元，成为影响乡镇政府行使职能和政权建设的最大制约因素。他建议，国家为老百姓办好事实事，最好不要让老百姓掏钱。
建设社会主义新农村，迫切需要加强对非营利性事业单位的投入和司法建设。据了解，石头镇农技站现有五人，主要工作是抓植保、水产和畜牧，由于经费不足，工作仅限于农作物病虫害的测报工作、家禽家畜疫苗的发放，还不能做到有效，特别是对千家万户的散养进行疫苗注射。石头镇派出所三人，面对的是3.7万人，镇里没有法庭，邻近的中心镇金牛镇有三名法官，面对的却是附近几个乡镇的12万人。
夏望平说，作为农村综合改革的第一个层次乡镇机构改革巢湖已经基本完成，第二个层次要全面推行农村为民服务代理制，在乡镇建立政务服务中心，村建立代理点。
范洛森说，目前的改革还只是阶段性的成果，巩固扩大成果的任务还比较重，尤其是加强编制管理，防止机构和人员反弹。目前的改革还主要集中在乡镇一级，县级机关还基本没有动，县级机构怎么改直接影响到乡镇综合改革成果的巩固和扩大。同时，乡镇扩大后，如何建立特色经济，起到集聚和辐射效应，都迫切需要改革的深化。
【背景资料】
巢湖市于1999年撤地建市，下辖4县1区和1个省级经济技术开发区，总人口453万，其中农业人口383万。巢湖市在庐江县先进行试点的基础上，于2005年11月中旬在无为县、和县、含山县和居巢区等4县区全面推开乡镇综合改革。到今年3月底，4县区均按要求顺利完成了改革任务。
全市乡镇党政班子成员由原来的1559人精简为630人，减幅达60%，乡镇行政编制由原来的3786名精简为3030名，共减少行政编制756名，减幅达20%，全市乡镇事业编制数由原来的4491名精简为3237名，减幅达28%，机构总数由原来的634个精简为336个，减幅达47%。
全市乡镇总数由101个调整为70个，撤销31个，平均人口由4.24万人调整为6.12万人，平均国土面积由85平方公里扩大到124.8平方公里。村级人口规模由原来的平均2597人扩大到4526人，增幅为74%。 |
