第一，分析黄河流域的水资源承载能力，对流域进行初始水权分配。黄河多年平均径流量为580亿立方米，初始水权分配时，首先要考虑河道内生态和环境用水需求，其中包括汛期输沙水量150亿立方米，河道内用水、生物多样性、湿地保护用水等50亿立方米，总共200亿立方米的生态用水要保证，再扣除下游河道蒸发渗漏损失10亿立方米，这样，剩下的370亿立方米就是可用于分配给沿黄省区的水权。根据国务院的分水方案，分配给青海14.1亿立方米，四川0.4，甘肃30.4，宁夏40，内蒙古58.6，陕西38，山西43.1，河南55.4，山东70，河北与天津共20，这就是国家赋予给这些省区的初始用水权。

    第二，黄河水分配给各省区后，各省区如何将实际用水量控制在国家分配的初始水权指标以内呢？这就有一个总量控制和定额管理的问题。比如宁夏，拥有40亿立方米的黄河初始水权，这就是宁夏总的水资源宏观控制指标。宁夏再把这个总量指标层层分解到各地区、各灌区、各行业、各单位去，层层都有指标，这个指标就叫总量控制。比如说，其中分配给银川市4.6亿立方米，石嘴山市9.9，吴忠市9.5，中卫市5.6，固原市3.1，等等。各市再把水分给生活、工业、农业和生态等。比如银川市，分配生活用水0.15亿立方米，工业0.35，农业加生态4.1。其中生态用水指的是灌区的林草、鱼池用水和湖泊湿地补水等。

    在进行取用水户总量控制时，一个很重要的依据是定额指标体系，根据定额指标，科学合理地确定取用水总量。同时，根据定额指标，对用水户是否做到了高效节水进行监督管理。比如说：宁夏对74个行业、109项工业产品，制定了用水定额标准，如，每生产吨钢用水4立方米，每吨水泥用水0.3立方米，每吨尿素用水15立方米。农业和生活用水定额正在制定。

    第三，为了把用水控制指标落到实处，应采取一系列综合措施。

    这里主要介绍取用水计划管理和经济手段的应用。黄河水利委员会要会同有关省级水行政主管部门，依据国务院批准的分水方案，以及来水预测、行业用水定额、实际用水状况等，制定流域年度可供水量分配方案和年度水量调度方案，下达给各省区，各省区落实到每一个黄河取水口门，并明确全年各时段、各取水口门的取水量。取水口门超过了年度取水计划取水时，将依法关闭闸门，不再允许取水。对于每年各省区取水低于计划或超过计划的情况，采取经济、行政等措施进行总量控制，一是节奖超罚，二是适当增加或核减下一年度取水计划。

    具体到每一个取用水户，每年根据取水许可水量和下一年度用水需求，向取水许可机关提出下一年度取用水计划建议。取水许可机关根据下一年度黄河可供水量分配方案和年度水量调度方案，制定和下达取用水户取用水计划。

    对于灌区等大型取用水户而言，灌区管理部门每年根据取水许可机关下达的年度取用水计划，将水量逐时段分配到每一个灌区用水户协会。用水户协会再将水量分配给每一个农户，具体到每一块需要灌溉的农田，并采取节奖超罚的措施。

    对于城市用水，每年要制定和下达各单位的用水计划，并实行阶梯制水价和超定额加价制度。如银川市近年来推行居民生活用水阶梯式水价和非居民用水超定额加价制度，极大地促进了节约用水。对居民用水分三个阶梯计量：每户每月12立方米以下为一级计量水价、12立方米以上至18立方米为二级计量水价，18立方米以上为三级计量水价。一、二、三级水价分别为每立方米1.3元、1.9元、2.5元。行政事业用水定额内每立方米1.55元，超定额每立方米2元；工业用水、经营服务用水，定额内每立方米1.7元，超定额每立方米2.3元；特殊行业用水，定额内每立方米5.3元，超定额8.5元。

    有些地方还采取了比较先进的取用水控制手段，如宁夏一些地方采用了智能卡预付取水控制系统，先交钱买水后刷卡用水，保障用水能够控制在指标以内。

    第四，这套制度能否有效运转，公众的参与是非常必要的。

    比如宁夏回族自治区的引黄自流灌区，以村和灌区为单位，通过用水户（村民）直接选举的办法，逐级选举产生了905个用水户协会，管理的支渠有2800多条，控制灌溉面积近500万亩，占灌区灌溉面积的83%以上。用水户协会负责分配和管理村级用水总量指标；负责渠系内部水量交易及管理；负责斗渠以下田间工程的管理、维护和水费收缴、水事纠纷调处。农民用水户参与管理，理顺了农村供用水管理体制，缩短了灌水周期，灌水效率进一步提高，平均节水15％左右，减少了农民水费支出，水事纠纷也大大减少。

    目前，全国已经成立了7000多个农民用水户协会，由协会管理的田间工程控制面积在大型灌区已达36％。

    第五，黄河初始水权分配后，如何解决国民经济和社会发展带来的新增用水需求呢？过去我们主要依靠行政手段，通过计划指标的调剂，硬性实现水资源的流转，被占用水资源的用户（如农业）没有得到补偿。面对黄河流域尤其是上中游地区工业迅速发展，用水需求急剧增长的形势，从2003年开始，在保证沿黄省（区）用水总量不突破国务院分水指标的前提下，进行了“农业转工业”的水权有偿转换实践探索。即由工业项目业主投资建设引黄灌区节水改造工程，提高水资源利用效率，把农业灌溉节约下来的水量指标用于满足工业项目新增用水需求。

    比如，宁夏要建设宁东能源重化工基地，面临最大的挑战之一就是水资源问题，计划开工建设的火电厂由于没有取水指标无法立项。政府为促使企业发展，采取由企业投入、政府适当补助的办法，对灌区进行节水改造，以提高水的利用效率，把节约的水量有偿转让给火电厂，解决了工业发展用水问题。目前，宁夏有两个120万千瓦的火电厂签订了水量转让协议，一个电厂的年用水量大体上是2000万立方米。灌区与火电企业之间这种有偿转让水权的方式，改变了以往无偿剥夺农民用水权益的做法，体现了市场的作用，初步实现了工农业发展和生态保护的多赢。

    再如，内蒙古等地也有水权转换的实践。截至2005年底，内蒙古已有16个项目正式签订了水权转换协议，转让资金总额达8.4亿元，涉及水量达1.3亿立方米/年。

    当然，水权转换的形式是多种多样的，有行业间转换，也有区域间、用户间转换，有一次性的临时水量交易，也有长期的用水权转让。

    上述实例，描绘的只是节水型社会建设的大致轮廓，具体实施要复杂得多，要在实践中不断探索，不断深化，不断完善。