西部地区退牧还草项目审计调查结果
（二○○六年五月十七日公告）

    根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，2004年10月至2005年3月，审计署对内蒙古、甘肃、宁夏、青海和新疆等5省（区）和新疆生产建设兵团2002至2004年“西部地区天然草原退牧还草”项目进行了审计调查。

    一、审计调查基本情况及评价意见

    退牧还草项目是国务院决定实施的改善西部生态环境的重大基础工程，自2002年底启动，涉及内蒙古、甘肃等8省（区）和新疆生产建设兵团，主要内容是通过建设围栏，实行禁牧、休牧和划区轮牧，使退化草原休养生息、恢复生态。

    审计调查的内蒙古等5省（区）和新疆生产建设兵团，2002至2004年退牧还草建设任务分布在92个县，总面积1.62亿亩，占同期全国退牧还草总规模1.9亿亩的85%；总投资27.63亿元，占同期全国退牧还草投资总额33.65亿元的82%。其中国家发展改革委从国债资金中补助19.51亿元，地方自筹8.12亿元。此外，财政部还从2004年中央预算中安排饲料粮补助资金3.07亿元。这次审计调查实地调查了59个县，抽样走访了农牧民221户。截至审计调查时，被审计地区和单位中央补助资金已全部到位；2002至2003年已完成退牧还草7664万亩，占计划8570万亩的89%。

    调查结果表明，在严重退化的天然草原上实施退牧还草、禁牧舍饲，抓住了草原生态恢复的关键，对提高农牧民生活水平，保持畜牧业可持续发展具有重大意义，是一项利国利民的事业。国家发展改革委、国务院西部办、农业部和各有关地方政府对项目建设高度重视，积极完善有关政策措施，认真组织项目实施，加强项目监督管理；广大农牧民衷心拥护退牧还草政策，为项目建设投入了大量人力和物力，保证了项目的顺利实施。

    退牧还草项目经过两年多建设，取得了显著成效。围栏建成后减少了人畜和车辆对草场的破坏，多数地方植被明显得到恢复，涵养水源的能力增强，生态环境得到一定改善。如内蒙古鄂尔多斯市草群盖度由禁牧前的30%提高到50%～70%，高度由30～50厘米提高到70～100厘米。宁夏中部干旱带约100万亩流动半流动沙丘被初步固定，退化沙化势头有所逆转。项目建设还促进了农牧业结构调整和畜牧业集约化、产业化经营。

    二、审计调查发现的主要问题

    （一）部分项目前期工作薄弱。2002至2004年，国家发展改革委和农业部在工程总体规划尚未批复，可行性研究报告和初步设计未编报，以及工程概算未核定的情况下，下达了退牧还草项目三批投资计划，要求各省据此编制实施方案，上报后再分解下达；各项目实施县依据实施方案编制作业设计，报批后开工建设。实际上是在投资计划下达后才进行勘察、设计、论证等前期工作的，即违背了基本建设程序，前期工作被简化，造成多数地方项目设计粗糙，设计文件中缺少工程量和建设地原始地貌等方面的关键数据，有的地方还将林地、道路、农田、农舍置于围栏中算作退牧还草面积。如宁夏灵武市1.65万亩草原已经规划为建设重化工基地，却将其计入退牧还草围栏面积。内蒙古少数围栏的设计不合理，分布较为零散，未集中连片，不仅加大了建设成本，还降低了生态效益。甘肃部分地区对退牧还草围栏建设地点安排不合理，有的甚至建在了寸草不生的雅丹地貌区内。

    （二）配套资金不落实，有的地方向农牧民收费作为“配套资金”。工程投资计划中安排了为投资额30%的地方配套资金，但由于项目所在地属于西部地区，财力弱，无力落实配套资金。调查的5省（区）和新疆生产建设兵团地方财政实际到位配套资金仅3029万元，占配套资金计划4亿元的8%。如新疆自治区及其地（市、州）、县三级财政的自给率仅分别为42%、27%和22%，基本靠上级财政转移支付来维持运转，无法落实配套资金。在工程实际建设中，多数市县要求农牧民投工投劳以抵顶配套任务，有的还向农牧民收费作为配套资金。如内蒙古新巴尔虎右旗按每户6600元向500户农牧民共收取330万元；陈巴尔虎旗按围栏面积每亩4.95元向农牧民收费共346万元。

    （三）部分省（区）未将饲料粮补助及时足额发放到农牧户。甘肃、新疆、青海和内蒙古等4省（区）饲料粮补助发放进度迟缓，截至2004年末，应向农牧户发放3.94亿公斤，实际仅有0.89亿公斤发放到户，未发放到户3.05亿公斤，占77%，影响了牲畜越冬。青海省购入饲料粮后，又按较低价格出售给指定企业，未发放给农牧民，造成农牧民少得补助847万元，占应补助总额3812万元的22%。

    （四）少数地方滞留项目资金4068万元，挤占挪用项目资金6462万元。如内蒙古兴安盟财政局滞留资金3276万元，乌拉特中旗和新巴尔虎左旗分别挪用1080万元和525万元用于经费支出、发工资等。甘肃省安西县编造虚假资料，虚报工程量达56%和虚开发票，套取504万元国债资金用于县政府建设住宅和用作办公经费、购车款等。

    三、审计调查发现问题的整改情况

    对审计调查发现的问题，审计署依照有关规定，向有关部门和省（区、市）政府作了通报，对违纪违规问题提出了处理建议。针对部分项目管理薄弱和补助政策未完全落实的问题，提出了合理确定项目实施范围，提高投资标准，加强项目管理，及时足额发放饲料粮补助等建议。

    各级地方政府对审计调查发现的问题非常重视，积极采取整改措施。内蒙古有关部门组成工作组分赴各地市督促整改。青海省组织各部门多次研究整改措施，修改了2004年项目实施方案，并调整了饲料粮补助标准，补齐少拨的补助资金。宁夏自治区政府将整改情况作为项目验收内容，并改进了项目实施方案批复做法。新疆自治区政府对不符合技术规范的围栏组织重新进行了施工，同时加大了退牧还草工程管理力度，制定了《退牧还草管理办法》以及规范设计和工程监理的规定。甘肃省有关部门制定了整改计划，明确了整改期限和整改责任，对整改工作进行了现场检查督促。截至2005年底，各地挤占挪用资金已全部归还原渠道，滞留欠拨资金已全额拨付到项目单位，欠拨农牧民的饲料粮也已足额拨发到户。新疆生产建设兵团针对审计调查发现的问题认真进行整改，大部分问题已得到纠正。

    对审计反映的项目建设内容单一、投资标准低的问题，有关部门十分重视，积极采取措施改进和完善有关政策。2005年4月，国务院西部开发办、国家发展改革委等5部门联合下发了《关于进一步完善退牧还草政策措施若干意见的通知》，决定增加补播草种费和前期工作费，将修建围栏的补助标准每亩16.5至20元提高到20至25元，初步解决了围栏建设补助标准偏低，饲草料基地和舍饲圈养等方面的配套设施滞后等问题。