完善民办学校法人治理制度的思考

　　针对我国存在众多的营利性教育机构这一事实，为了更大程度地吸纳社会资金进入我国教育事业领域，引入国外私立学校中的财团法人概念，不断完善我国民办学校的法人制度，对于促进和规范我国民办教育事业确实具有现实的必要性和合理性。

　　西方国家，以法人设立所依据的法律为标准，将法人分为公法人与私法人。私法人可再以法人成立基础为标准，进一步分为社团法人与财团法人。社团法人是以社员权为基础的人的集合体，也称为人的组合。财团法人是指为一定的目的而设立的，并由专门委任的人按照规定的目的进行使用的各种财产的法人，也称财产组合。财团法人只能是公益性的。

　　我国民法以法人所从事的业务，即根据法人是否从事营利性的经济活动，将法人分为企业法人与非企业法人。从此看来，社会团体法人在我国一般是不以营利为目的的。而从民法意义上说，社团法人可以是“公益性社团”也可以是“营利性社团”。在我国，学校被划入非企业法人这一类。学校的这一属性归类，在一定程度上限制了举办者获取适当收益的权利。在欧美国家，是允许公立学校以财团法人或社团法人的身份登记注册的，也就是说，欧美国家是认可私立学校的营利性法人地位及举办者的营利权益的。

　　据此，有人从有利于对民办教育机构实行分类管理的角度，主张引入国外的财团法人制度。把营利性学校视为商业机构，将其的设立和管理纳入“商业法”或“公司法”的范围。对非营利性民办学校引入国外的财团法人制度，对其按公益性的财团法人进行管理。

　　首先，引入财团法人制具有法律基础，并不会导致法律之间的冲突

　　随着我国民办非企业单位的发展，我国出现了既不同于企业法人，又不同于事业单位法人的组织——民办非企业单位。为了加强对这一组织的管理，1998年，我国颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。民办学校属于民办非企业单位，根据该《条例》的有关规定，举办者将财产投入民办非企业单位后，财产便转归民办非企业单位法人所有，举办者既不能分配利润，也无权获得法人终止时的剩余财产，从而在财产上与民办非企业单位脱离了关系。对于法人终止后的剩余财产，按照立法者的解释，在清偿了债务后，“必须在业务主管单位和有关部门的指导下，用于发展同类型的民办非企业单位，不得挪作它用。”新颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》第59条也规定：“民办学校清偿债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。”从此可看出，我国现有的法律对民办学校的管理与国外对财团法人的管理实质是一致的。因此，民办学校引入国外的财团法人制度并不存在着法律上的障碍。

　　其次，建立完善的法人治理制度是解决现有法律冲突，制止现实中大量失范行为的需要

　　我国《教育法》第8条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益”。为了确保教育的公益性，《教育法》第25条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”人们对教育事业中“不以营利为目的”的理解虽然各不相同，但相对于公益性社团法人与对财团法人来说，其意义是不同的。对于公益性社团法人而言，这意味着法人依法取得的收益的利润不能在法人成员之间进行分配，即法人成员不能享有作为所有权基本权能的“收益权”。对于财团法人而言，由于它是以财产为基础成立的法人，并没有法人成员，“不以营利为目的”应理解为法人依法取得的收益的利润不能在法人组织有举办者以及法人财产的经营管理人员之间进行分配。问题在于：我国现阶段的民办教育主要不是捐资办学，而属于投资办学。作为投资办学的主体，他并没丧失对所投资本的所有权。依我国《民法通则》第71条的规定，享有所有权必然同时享有占有、使用、收益和处分四项权能。因此，承认举办者对其投入到民办学校的财产享有所有权，也就必然要承认举办者享有经营学校财产而获得的收益的权利。从这里可以看出，《教育法》立于保障教育的公益性这一良好愿意所做出教育的“不以营利为目的”的规定，与事实上投资办学者依《民法通则》所对其所投入学校资产拥有收益权的规定之间存在明显的矛盾与冲突。为了解决这一事实的不合理现象，《中华人民共和国民办教育促进法》避开《教育法》的“不以营利为目的”规定，从“合理回报”角度进行了重新地阐释。其第51条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”投资办学者取得其经营、管理学校结余中的“回报”，从民法角度来看肯定是合理的，但我们还应看到，我国的《教育法》是针对所有类型学校的，其中的规定对所有学校都是适用的。我国法律对民办学校的登记管理也是依公益性法人进行规范的，因此，“取得合理回报”其实是与我国教育法的规定相冲突的。

　　我们认为，解决法律的这一内在冲突，不应选择回避“不以营利为目的”规定的方式，因为那样只能导致民办学校为了谋取所谓的“合理回报”，想方设法地采取更多诸如伪造帐目等失范行为的出现，不但不能起到促进、引导作用，反而会带来更多的负面影响。对营利性社团法人制设立的民办学校，应按企业法人的规定进行管理，允许其营利，但对其进入民办教育的领域范围，应主要引导其往职业培训、学前、中等高等教育方面发展，对其中进入基础阶段教育的要严格控制。

　　第三，建立完善的法人治理制度符合我国民办教育发展的实际状况，有利于调动社会力量的办学积极性，推动我国民办教育的进一步发展

　　国外特别是美国，基金会、教会等社会公益组织或慈善团体具有雄厚的实力，他们办学都把教育当作一项慈善和社会公益事业，不要求回报，学校的积累用于学校的再发展。

　　而在我国，据统计，截至1997年，登记注册的全国性的基金会仅有100个左右，全国性的慈善会只有1个，即中华慈善总会。而且这些基金会和慈善会大多资金实力有限，社会影响力不大，因此期待依靠这些组织来办民办学校在我国是极不现实的。另一方面，我国民间资金的拥有者民营企业，目前大多还处于发展阶段，自身发展的资金还相当匮乏，无力大量捐资举办非营利性的民办学校。事实上，我国现有民办学校的举办者多数并不是抱着捐资来办学校，而是希望在不丧失对其投入资产所有权的前提下获得一定的利润回报。

　　因此，我们认为，我国的教育法律及相关法律应正视这一现实，合理地借鉴国外私立学校法人管理制度，对捐资性的民办学校采取财团法人或公益性法人制度进行管理规范；投资性的民办学校采取营利性社团法人制度进行管理规范，还投资办学者以法律的本来面目。只有这样，才能既有利于吸纳社会资金进入教育领域，从而进一步地促进民办学校的发展；又有利于对民办学校进行规范的管理。

摘自：中国教育报