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如何监管营利性民办教育机构
来源:     作者:熊丙奇 21世纪教育研究院副院长     2017-9-25 11:01:00
 

舆论普遍期待,实行分类管理,能理顺政府部门对民办教育培训业的监管体系,有效治理民办教育培训的乱象。(视觉中国/图)

(本文首发于2017年9月21日《南方周末》)

从长远看,营利性民办教育培训机构的登记,要实现工商登记,登记后实行备案制。

降低社会的培训热,这是无法通过规范教育培训业的经营实现的,而需要政府改革中高考制度以及推进义务教育均衡,缓减家长的焦虑情绪。

新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称民办教育促进法),已于2017年9月1日起实施。对民办教育按营利性和非营利性进行分类管理,是新民办教育促进法的最大亮点。鉴于民办教育培训业存在的乱象——今年,上海就启动了对民办培训业的规范治理,经上海市教育、工商等部门摸排发现,上海目前近7000家各类教育培训机构中,证照齐全的约四分之一,“有照无教育培训资质”的体量最大,“无证无照”的有1300余家——舆论普遍期待,实行分类管理,能理顺政府部门对民办教育培训业的监管体系,有效治理民办教育培训的乱象。

上海市的创新:不用办学许可

实行民办教育分类管理,能否不辜负社会公众的期待,解决民办教育培训机构由于多头管理、监管主体不明而存在的现实问题,关键在于各地要创新对营利性民办教育培训机构的注册登记、监管办法。如果在实行分类管理后,仍按照原有登记办法,对营利性民办教育培训机构进行登记,民办教育培训业的乱像将难以得到根治。

根据笔者了解的信息,在对民办教育实行分类管理后,各地对非营利性民办教育培训机构的注册登记没有分歧,基本的做法是,申请登记的非营利性民办教育培训机构,先要经教育行政部门或者人力资源和社会保障部门审批,获得办学许可证后,再依法办理事业单位法人登记或者民办非企业单位法人登记。而对于营利性民办教育培训机构的登记,却存在比较大的争议,而教育培训乱象,主要发生在这一类民办教育培训中。

关于民办学校的登记,民办教育促进法第十九条规定,“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是,不得设立实施义务教育的营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。民办学校取得办学许可证后,进行法人登记,登记机关应当依法予以办理。”关于营利性民办教育培训机构的设立,教育部、人力资源和社会保障部等发布的《民办学校分类登记实施细则》第九条规定,“正式批准设立的营利性民办学校,依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门办理登记。”

根据上述规定,营利性教育培训机构要进行企业法人登记,需要获得办学许可证;登记的负责部门为工商行政管理部门。这和实行分类管理前的登记方式没有本质不同。

早在2011年5月,上海市就已经对营利性民办教育培训的登记进行改革。2011年5月1日实施的上海市终身教育促进条例第二十六条规定,“设立非经营性培训机构的,申请人应当按照国家有关规定,向教育行政部门或者人力资源和社会保障部门办理审批手续,取得办学许可证后,依法办理事业单位法人登记或者民办非企业单位法人登记。”

第二十七条规定,“设立经营性民办培训机构的,申请人应当向工商行政管理部门申请办理名称预先核准手续后,向工商行政管理部门提出登记申请。工商行政管理部门应当将有关申请材料送教育行政部门或者人力资源和社会保障行政部门征求意见;教育行政部门、人力资源和社会保障行政部门应当及时反馈书面意见。工商行政管理部门应当在收到书面意见后作出是否准予登记的决定。作出准予登记决定的,颁发企业法人营业执照,并抄送教育行政部门或者人力资源和社会保障行政部门。作出不予登记决定的,应当书面告知理由。”

根据以上规定,设立经营性民办培训机构,并不需要办学许可证,而是向教育行政部门或者人力资源和社会保障行政部门征求意见。这在当时被认为是创新,也被认为是分类管理改革的趋势。

民办营利教育的三种登记注册方案

那么,在实施民办教育促进法之后,各地究竟该怎样对营利性民办培训教育机构进行登记、注册呢?目前有三种意见。

第一种意见是,设立营利性民办教育培训机构,按照民办教育促进法的规定,需要经过教育行政部门或劳动行政部门审批,获得办学许可证,由于机构要营利,要从严审批。

第二种意见是,设立营利性民办教育培训机构,与设立营利性的举办学历教育的民办学校不同,举办学历教育的营利性民办学校,需要办学许可证,而进行非学历教育培训的营利性教育培训机构不必像设立非营利性教育培训机构那样要求获得办学许可证,但需要工商部门在登记时,征询教育行政部门或劳动行政部门的意见,根据教育部门或劳动行政部门的意见,决定是否登记。此即上海实行的登记方式。

还有一种意见是,不必经教育行政部门或劳动行政部门审批,或征询意见,直接由工商部门按企业登记办法登记,而在登记后,对教育培训机构的培训项目实行备案制。

其中第一种意见,是延续之前民办教育培训机构登记为企业法人的做法,唯一不同的是,明确这些教育培训机构为营利性。按照这种登记办法,要顺利登记成功颇有难度,需要有(办学许可)证才有(营业执)照。而从以往的管理实践看,这种登记管理办法,并没有遏制培训乱象。由于登记门槛高,有的机构干脆就不登记,没有任何资质就招学生;有的办不出办学许可证,于是就办一个教育咨询类公司的营业执照,虽然标明涉及前置审批的教育培训除外,可在具体运营时,往往超过经营范围,涉足培训,甚至将培训作为主业。这反而使违规办学的教育培训机构处于灰色地带,教育部门和工商部门都要对培训机构的资质和合法经营负责,但却变为互相踢皮球。那些约束正规教育培训机构的监管措施,如建立教育培训机构风险保证金制度、教育培训机构学杂费专用存款账户监管制度(均为避免培训机构经营不善卷款而逃、恶意终止办学),都不适用于这些没有合法资质的机构。

而第二种意见,明确了营利性教育培训机构的监管主体就是工商部门,但要求登记时征询教育行政部门和劳动行政部门意见,和第一种操作并无多大不同,教育部门或劳动部门可能就按审批办学许可证标准提出意见,办教育培训营业执照难,会让一些机构选择违规超出规定经营业务经营。有省市多年前已经试点这种登记办法,但实施多年后,无证无照的教育培训机构,以及超出经营范畴的培训机构甚多。

目前几乎没有省市考虑第三种意见,主要原因是,相关管理部门以及一些专家,均认为教育培训有别于其他经营活动,因此需要一定的前置审批。而笔者赞同的是第三种意见,从改革角度看,这是一种具有创新意义的登记、监管方式。一方面,减少前置审批,降低举办教育培训机构的门槛,符合简政放权的改革方向,教育培训业虽然有其特殊性,但实践表明,前置审批对规范培训发展作用不明显;另一方面,取消前置审批,降低教育培训机构的登记门槛,那些因门槛太高而选择违规经营者会主动登记,于是可将所有机构都纳入监管范畴,可改变有大量机构长期违规经营的现象;更重要的是,将前置审批改为备案制,这并不影响培训机构的自主经营(备案制是把教育培训项目向工商部门备案,对于合法的培训项目,监管部门并不干涉,只有违法、反科学的培训项目监管部门方可叫停),但却有利于监管部门掌握培训机构的经营状况,而且,备案制是实施风险保证金制度、学杂费专用存款账户监管制度极为重要的配套制度。

当然,由于民办教育促进法有明确的“民办学校取得办学许可证后,进行法人登记,登记机关应当依法予以办理”的规定,各地在实施时,可能对营利性民办教育培训机构的登记管理创新空间十分有限。但是,是可以对举办学历教育的营利性民办学校、进行教育培训的非营利性民办学校、进行教育培训的营利性民办学校,设置不同的办学许可条件的。应该尽可能降低营利性民办教育培训机构的登记门槛。从长远看,营利性民办教育培训机构的登记,要实现工商登记,登记后实行备案制。

需要注意的是,对于营利性教育培训机构,工商部门登记、监管,只能保障机构的合法经营。要使培训机构提高培训质量,这需要家长理性选择,在明确营利性教育培训机构就是一家提供教育服务产品的公司后,家长要懂得“货比三家”,像选择其他商品一样选择教育机构。至于降低社会的培训热,这是无法通过规范教育培训业的经营实现的,而需要政府改革中高考制度以及推进义务教育均衡,缓减家长的焦虑情绪,以此减少社会对教育培训的需求。

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