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中外合作办学教育主权问题的理性思考
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来源：中国高等教育网 2006-4-29 18:45:00 |
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国际上的跨国高等教育初始于上个世纪80年代末、90年代初，此后发展迅速。我国的中外合作办学也在此大潮中孕育、产生并发展壮大。由此带来了一系列的理论和实践问题亟待我们认真思考，积极应对。我国是否要对国际跨国高等教育开放教育市场?开放的力度应如何掌握?对国外大学文凭的认证和认可问题应该如何处理?中外合作办学中产业化运作是否会影响我国的教育事业?探究这些问题往往都会归结到对教育主权问题的合理认识和掌握上。而对教育主权问题的正确诠释，可以其上位概念——国家主权的正确把握为前提，继而研究经济全球化时代国家主权的特点以及它们对文化主权、教育主权的影响，最终得出中外合作办学中应该坚持的教育主权观。
一、国家主权的内涵及历史发展
主权是英文sovereignty一词的意译，从词源学的角度考察，它源于拉丁文supremitas(应称suprema patestas)，意为最高权力。人们经常把主权与国家主权混为一谈，事实上，主权的范畴包含国家主权的范畴，国家单元的共同体(君主国，共和国、联邦等)的国家主权只是主权的一个层面，此外还存在着区域共同体的主权层面，以及未来可能出现的世界共同体(全球国家)的单一主权层面。
国家主权(state sovereignty)是指一个国家独立处理其对内、对外事务的最高权力。具体地讲，国家主权是每个国家在公认的国际法基本原则制约下，平等享有的管理其国内一切人和物的最高权威(supreme authority)，以及在其对外交往中平等拥有的独立权（right to independence）、平等权利（right toequality）和自卫权（right to self defense）[1]。
国家主权是一个历史概念，自1586年法国思想家布丹第一个提出国家主权学说以来，随着国际关系发展的客观要求，其内涵和构成随着不同的历史阶段而变化。具体来说，主权在确立后相当长一段时间内主要指政治独立和国家安全，我们可以称之为“第一代主权”。上个世纪60年代中期以后，独立权已初步实现的发展中国家基于发展民族经济的需要，将主权扩展到经济领域，提出了经济主权概念，这是“第二代主权”。进入90年代，鉴于经济全球化带来的国际间文化互动和文化交融的日益密切，文化侵略和文化霸权问题引起了多数国家的重视，投射到主权层面，促使文化主权概念的提出，这就是“第三代主权”。当然，主权的代际演进并不意味着主权内涵的单一性，而是在不同时代要求下某一内涵的相对突出，主权的政治、经济和文化内涵的互动和耦合，陶成了国家主权的完整内涵[2]。
经济全球化语境下，国家主权理论呈现双重性：发达国家始终坚持着双重标准。对内，无论是国家独立还是在经济抑或文化主权方面，坚持国家主权观念不动摇；对外，主张国家主权“弱化”、“模糊”甚至“否定”的观点。很显然，他们坚持的是，在要求别国让渡乃至放弃国家主权的同时，绝不放弃自己国家主权的双重标准。发展中国家在主权问题上面临着来自国内外双重的严峻挑战。一方面，发展中国家为了维护自己在国际关系中的独立地位而必须坚持自己的主权立场；另一方面，出于经济发展的考虑，又不得不在西方的压力下被迫在许多时候和许多问题上做出让步。
处于发展中国家地位的中国，曾经饱受主权受损之苦，因此国家主权始终是一个重大的政治问题。但作为一个发展中的社会主义大国，无论出于为自己创造良好的国际环境还是争取国际事务中较大的发言权考虑，我国都必须加快融入国际机制的步伐，调整传统的绝对主权观念，在洞察新时代国家主权特点的基础上，树立与时俱进的国家主权观。
第一，主权的政治观。主权本质上是国际法上的国家独立权，是政治范畴的权力，经济与文化权力则属引伸的权力。第二，主权的相对观。在中国对外开放的全局中，实现跨世纪的可持续发展和综合国力的增强是根本的战略要求，包括主权在内的其他政策和观念都围绕这一根本战略展开，都是相对的。第三，主权的辩证观。主权与国际机制间的辩证关系是，两者既有异质性又有互动性，强调主权的同时不应排斥国际机制，国际机制有部分侵蚀国家主权的一面，也有从长远看有助于增强主权的一面。第四，主权的具体观。维护主权必须具体问题具体分析，主权通过具体问题体现，不应因某一方面主权受损而过于敏感。第五，主权的动态观。我国必须根据国际环境，经济全球化的发展走向，对外关系态势及国内经济和社会发展的需要，动态地调整对主权概念的认识，包括强调主权的程度、重心、范围都可有所变化。第六，采取灵活的态度，通过资源共享使双方均能获得经济利益，并为日后各方通过对话、谈判的合作方式找到妥善的解决办法留下回旋余地。第七，主权实体和主权构成的适当分离观。主权是一个聚合性的概念，其中领土完整这一主权实体当然是不可分割的，但在此前提下，主权实体内部的不同层次、不同组成部分则可以适当分离，中国必须维护的是主权实体的完整性，这是主权立场的落脚点，而在较低的主权层次或某些与主权相关的具体问题上则可以有一定的灵活性[2]。
这些与传统国家主权绝对性、排他性相对照的新型国家主权观，为我们在2l世纪的国际事务处理中表明了比较鲜明的主权态度：它是绝对性与相对性相结合的主权观；是历史唯物主义的发展和辩证主权观；是具体、灵活的主权观。
二、教育主权的新发展
我们已经了解国家主权是一定历史的产物，是以民族国家的存在为客观基础，并随着历史的发展而发展。国家主权的概念由最初的主要强调一国国内的国家最高权力，发展到至今包含在国际社会中的对外最高权力。从其属性范畴看，国家主权由最初的政治主权属性为其根本属性，强调政治和领土完整，60年代突出经济主权属性，以至90年代突显文化主权属性。随营1995年WTO的建立，教育服务贸易的确立，对教育主权的讨论也逐渐升温，由此国家主权又添加了它的教育主权属性。因此，国家主权概念不仅从内涵上，而且从其外延上也得到了发展和扩充。从社会学角度分析，社会是由政治、经济、文化等因素构成，而教育本身就是文化，同时又是文化的组成部分。因此讨论教育主权的历史渊源，必须从文化主权那里找到答案。教育主权是文化主权的重要组成部分，所以有了文化主权之争就有了教育主权之争。尤其是90年代以后跨国教育的发展，使本应属国内事务的教育，转化成不得不面对国外教育以及全球教育，一方面应对外国教育进入境内要制定规则，管好“家门”，另一方在投身到国际教育市场的竞争时，保持自我，坚守属于“对外事务”中的“最高权力”。
对教育主权的界定目前国内学术界尚未达成共识。这主要是由于对教育主权的认识刚刚进入起步阶段，很容易造成对这一问题认识的片面性和偏差，另外还取决于研究者不同的价值观和认识角度。但概括起来主要包括以下几种：
1．教育主权在一定意义上是教育发展权，包括决定一国的教育发展方向，制定教育政策等。具体应包含国家教育应具有的“立法权、司法权、行政权、监督权”[4]。2．教育主权是指涉及教育根本事项的立法、行政司法的最高权力，它与学校组织、课程标准等方面的权限或权能有所不同。3．教育主权是一国自主地处理本国教育事务以及独立地处理与别国发展教育合作的事务的权力，具体地说可以分为教育立法权、教育投资权(教育规划)、学校审批权以及教育监察权等4种权力。4．教育主权是一个主权国家具有的处理其国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力，是一国处理教育方面国际事务的最高原则，但它也要求不违背国际法的基本原则，即相互尊重主权和主权平等的原则[5]。5．教育主权是国家主权在教育上的具体体现，是包容于国家主权之内的涉及教育事务的最终决定权，它不应泛指一般的国家教育权，罗列一般职权或权限很难完整地概括其内涵[7]。6．教育主权是国家主权的一部分，其对内外的最高权力应该承袭于国家主权。但教育主权应与非主权分清，教育主权更应和教育产权划分清楚，不可混为一团。一般说来，产权是财产权利的简称，可理解为资源稀缺条件下人们占有和使用资源的权利[5]。7．我国《宪法》有关教育的条款以及根据《宪法》制定在全部现行教育法律法规，均是国家教育权的法律体现。教育主权(educational sovereignty)是指一国固有的处理其国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力。是一国处理教育方面国际事务的最高原则，同时不违背国际法的基本原则(即相互尊重主权和主权平等的原则)。在对外体现我国教育主权时，我国《教育法》第67条规定：“教育对外交流与合作坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则，不得违反中国法律，不得损害国家主权、安全和社会公共利益”[7]。
如果给教育主权做出一般性的界定，难度不大，我们可以沿袭国家主权的界定方式来为教育主权做一般性概括：教育主权是国家主权的一部分。是一国处理与该国教育有关的事务的最高权力，对内表现为一国处理其国内教育事务的最高权力，对外表现为其处理国际教育事务时的独立自主权。这一定义当然也包括了国家主权所具有的一些特点：抽象性、排他性、绝对性。简言之，最高权力就是一种绝对权威，就是在内外事务上“说了算”，而不受他国或国际组织的干预和影响。问题的难度在于确定哪些权力属于“处理国内教育事务”的最高权力?上述7种对教育主权的界定中哪些属于教育主权范畴?哪些只属于一国的一般教育权力?
笔者认为，我们应该首先明确教育主权的基本原则是承袭国家主权的原则，这一概念属于政治学范畴的研究领域，其根本属性，即政治性不变。由此可见，这是国家层面处理国际、国内事务的最高权力，而非具体的一般权力范畴。其次，必须明确教育主权与教育产权不属于同一概念范畴，产权作为经济学名词，与教育学结合，形成了教育产权的概念，它的经济属性不变。所以原来一些教育主权的界定中，有的包含了产权概念，如外方控股权，以及营利、税收等问题都不属于主权问题，只是一国国内教育的一般权力。再次，从系统学来说，在国家主权的大系统中，教育主权属于国家主权的子系统，是其重要的组成部分。但它的地位与政治主权、领土主权和宪法主权的绝对性相比，教育主权由国家最根本、核心主权的最高权力中滋生出来的一般权力，可称之为国家主权系统的外围主权，具有相对性和可操作性。但从教育主权这一相对独立的体系中，它同样只有绝对性和相对性两种属性，其绝对性表现在它的核心地位和永恒性上。而相对性则表现为外延性、非核心地位、可操作性和灵活性上。上述各种有关教育主权概念中提到的立法权、司法权、行政权、监督权、投资权、审批权以及产权等，有些是教育主权根本、核心的主权部分，有些则是相对灵活的外围主权部分。依据对国家主权、教育主权的概念分析，笔者认为，立法权、司法权和行政权应属于核心教育主权，而其他权力则属于国家的一般教育权力。
三、中外合作办学中教育主权问题的理性思考
中国教育历史上，有关教育主权的大讨论，曾经发生过两次。第一次是20世纪20年代发生的“收回教育权运动”。20世纪20年代的教会大学，尽管它对中国近现代高等教育的产生和发展做出了不可磨灭的贡献，但在教会大学发展的中前期，它的初衷与结果相背离，而且办学目标与中国实际相脱离，最终造成了中国被迫接受西方教会教育，并在教会教育脱离中国教育主权管辖的情况下，造成被迫“默认”异质文化教育的事实。在被动和压迫中的反抗和抗争，使“收回教育权运动”成为中国人民争取民族独立、自尊以及维护教育主权的历史见证。而另一次则发生在我国改革开放之后，我国政府正式加入国际框架体系的世贸组织，在教育服务贸易领域做出较为开放的承诺。面对跨国高等教育的入境，教育理论界又掀起了教育主权的讨论高潮。在这种情况下，再度讨论教育主权问题，其性质完全发生了变化。讨论基于人们没有忘记历史上的耻辱，担心教育主权会弱化或丧失，而最终放弃中国人民用血肉换来的国家独立和民族自强，从这个意义上看，这种担忧有一定的合理性。但我们必须清楚地认识到今日的开放和入世，是在中国人民集中搞社会主义经济建设的过程中发生的，而非发生在民族独立运动之中。鉴于时代的变迁、主权理论的变化以及教育主权的创新，我们只能证明这种主动、自愿、平等、独立基础上的让渡部分权力，目的就是换取对国家更大利益上的回报。
对中外合作办学是否会影响或丧失我国的教育主权的顾虑，一直困扰着政策的制定者、教育研究的学者以及合作中的中方院校。传统主权观认为主权是无需争沦的、绝对的、全方位的、排他的。受此观念的影响，在合作办学过程中，时时处处都可以感受到“要维护我国教育主权”的警觉性。处理问题时首先考虑的就是“主权”问题，甚至涉及一些教学和管理方面的具体问题，都要拷问教育主权。例如，在中外合作办学的“吸引外资”问题，“市场理念、经营手段、产业运作方式的过度采用”等问题，都与教育主权挂勾，诸如此类的提法在涉及合作办学的文章中，比比皆是，已经让人们产生了中外合作办学与维护教育主权存在必然联系的误解。
到底是教育主权问题有泛化的趋势，还是存在教育主权旁落的危险?如果在分析了以上经济全球化时代的国家主权观和教育主权观之后，再来回答这些问题可能不会太难。中外合作办学中的教育主权观与经济全球化时代的教育主权观一脉相承。既然经济全球化语境中的国家主权、教育主权观都被赋予了时代特色，那么在把握中外合作办学中教育主权时，就应该做到以下几点：
1．认真分析教育主权的内涵和外延，明确教育主权与一般教育权、教育产权、管理权等概念的关系。在中外合作办学中出现的投入体制、办学方式、管理模式等现象大部分与经济学的产权概念关联，因此处理起来更多地要用经济学的方法和规律来操作，而不能一味地用教育主权这一名词解释一切现象，避免教育主权概念泛化的趋势发展下去。根据上述分析，只要我们把握好国家在教育问题的立法权、司法权、行政权，在国内的有关法规中坚持维护国家利益。维护合作各方的合法权益，就不会造成对教育主权的危害。同时，正确处理好政府、市场与中外合作办学机构之间的关系，对于具体办学中应该由市场调节和监督的内容，不需要都由国家教育行政部门来解决。做到各司其职，即由政府通过行使相应的最高权力解决维护教育主权问题；由市场的经济规律来操作中外合作办学的经营活动；由教育规率来控制和提高合作办学的教育质量，达到培养高级、专门人才的目的。所以，教育服务贸易中我国承诺的外方可以拥有多数拥有权，中外合作办学中“外方控股”、“允许外方在中外合作办学中有收益回报”等都不会危害我国的教育主权。如果我们在国内法规中对于国家利益所需的教育内容做出规范，在国内教育市场日趋成热之时，“国外高校或机构在中国单独办学”的方式也不会使我们丧失教育主权，这是因为他们的办学活动还是在国家的法规控制范围之内。
2．树立中外合作办学中教育主权的发展观、相对观、层次观、辩证观、具体观、灵活观。明确维护教育主权和发展教育事业之间手段和目的关系。坚持跨国高等教育主权中的实质和核心主权，出让或让渡属于一般国家教育权力范畴中的一般权力，目的是参与国际性的交往实践，实现对国家利益本位的更高层次的“回归”。运用邓小平同志的主权观，即先论发展，而后说主权的观点，避免逢遇国际交往，都要“草本皆兵”。我国开展中外合作办学的实质，就是让出我国教育服务的部分市场，引进境外优质教育资源，推动国内教育教学改革。我们必须明确目前的“出让部分教育市场”，只是为达到发展自我的更大目标。在壮大自我的同时，我们还要考虑如何分享国际教育市场的丰富资源，走出去，发挥我国的专业优势和特色，在国际教育市场上“输出”我们的产品。所以僵化地坚持教育主权的绝对性和普适性是不现实的。国家出让的这部分权力，如果传统上属于主权范畴的话，那么在全球化的今天，这些权力已随着时代的发展而变成了一般性权力，而非“至高无上”的“最高权力”，所以，这些出让的权力逐步被排除在主权所讨论范畴之外。现实的问题，在将来就会变成“非问题”。这就是教育主权发展观和解构层次论所赋予我们的依据。
3．以发展和开放的视野，正确对待国际间学历、学位证书互认问题上的教育主权问题。我国是一个重视学历的国度，对高层次学历文凭的控制相当严格，只有在国家计划内招生的学生以及通过国家统一组织的其它形式考试的学生，所获得的学历文凭才被国家认可，一旦认可，就会享受相对于非学历教育文凭来说绝对优势的待遇和机会。同样，对国外高校在我国颁发的学历文凭的控制更加严格，一致把学历文凭视为我国教育主权的一部分，作为需要保护和限制的主要范围。目前批准的国外大学能在境内颁发其学位证书的项目相对于全部中外合作办学规模来说，寥寥无几，审批上控制之严，已造成“千军万马过独木桥”的局面。
诚然，目前国内高等教育市场发展不成熟，需要一定的政策加以保护，避免水平良莠不齐的国外学历文凭冲击和干扰国内教育市场。而且，国际跨国高等教育的输入国在对待此类问题上，也采用不同形式的保护政策。但随着国内高等教育的逐步开放，国际间教育服务贸易的迅猛发展，国际公认的学历文凭相互认证框架的建立和逐步成熟、完善，国际间的学历文凭的对等互认将越来越普遍。我国政府目前虽然将其视为教育主权的一部分加以限制，但事实上，近来与其它国家建立对等互认学历文凭的进度越来越快，相信在我国有能力培养出专业评价人员，能够建设一支专业化社会评价队伍和组织，能够从事高水平的国际认证工作之时，政府的这部分权力将移交社会非盈利性评价和认证的中介机构。审批权和认证权相对分离，可以在一定程度上避免因“政府失效”所带来的严重后果。随着我国高等教育质量的不断提高，我国的学历文凭也将很快融入到国际认可的国际认证框架之中。届时，这一现今的教育主权问题就会让渡和下放。
4．教育服务贸易中重新审视教育主权。WTO中成员国之间的服务贸易要求在资源上共享，在贸易中相互协调。既然教育服务贸易被列为服务贸易之中，就不能涉及过多的政治因素和主权问题。因此说教育服务贸易必须也只能以国家教育主权的让渡为前提而制定的。一国教育主权在双边或多边的国际机制中相互让渡，使各国的教育逐步超越意识形态和社会制度差异的影响，开始回归教书育人和人类知识无疆界的本位。按此逻辑，教育主权的观念逐步淡出和转化终将成为不争的事实。另外，在非盈利组织的视野中，教育在逐步走向公共部门的过程中，学校作为非政府、非盈利组织将会越来越少地涉及教育主权问题，至于国家在教育问题上的行政权和监督权，将会更多地由政府部门的授权组织或者社会中介组织承担，但是国家对学校课程相关领域的权力一般不会减少，反而会增强[8]。（摘自《山东师范大学学报》（人文社科版），2004.5）
参考文献：
[1]孙建中，发展中国家与发达国家在主权原则上的十大分歧[J]．解放军外国语学院学报，2000.(5)
[2]刘杰，济全球化时代的国家主权[M]．北京：长征出版社，2001
[3]邓小平文选：第3卷[M]．北京：人民出版社，1993
[4]王建香，如何在开放教育市场中维护教育主权[J]．开放教育研究．2002.(4)．
[5]潘懋元，教育主权与教育产权关系辨析[J]．中国高等教育．2003.(6)．
[6]徐广字，试论WTO背景下的国家教育主权问题[J]．教育研究，2002.(8)．
[7]2002年中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告[N]．北京：教育科学出版社，2001
[8]王建华，第三部门视野中的教育主权问题[J]．江苏高教，2003.(6)． |
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