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混合投资要求教育产权明晰
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来源：中国高等教育网 2006-4-29 18:52:00 |
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教育体制改革的发展，已经走出了非公即私的两端式构架，而呈现出一种光谱式的混合。如果没有明晰的制度设计，势必影响体制改革的深化，影响优质教育资源的进一步扩大。
《独立学院》政策乃至《民办教育促进法》都把公办学校与非政府机构合作举办以民办机制运作的学校，纳入了教育发展的轨道，可以预期这类学校的发展将会成为中国教育发展中的一个新亮点。问题是，这类学校只明确了以民办教育机制和办学模式运作，但对学校的性质、产权关系以及能否有投资回报等方面并没有明确的规定。在公办学校和民办学校之间，能否存在一类“中间型”或“混合型”的学校。实际上，是否承认这类“混合型”学校的存在，直接影响到今后公办学校体制改革的制度选择。
经过10多年的经验积累，从所有权和资金来源这两个维度，我国现在实际按照民办教育机制运作的民办学校大致可以归纳为三种类型：即由单一民间机构或个人举办的，这类学校是我国民办教育的主体，近10多年来新办的民办学校多数属于这种类型；在公办学校基础上发展起来的；多种投资主体合作举办的。
实际上，全国不同地区的城乡近几年来的办学体制出现了更为多样的形式，因为在上述几种模式内各自还有诸多不同的情况，反映了初创期的过渡性特征。在民办教育缺乏法律规制的情况下，各种发展模式都应该具有探索作用，而在《民办教育促进法》实施后，进入法制规范下的成熟发展期，则需要对各种发展模式做出制度安排，也就是说要有-种制度安排的思路有序地进行探索，这样，各种模式的探索才能逐步形成符合中国国情的制度框架。
以公办学校基础上发展起来的民办教育机构为例，我国发展民办教育与早期工业化国家有一个重要的国情差别是，我国在计划经济体制下已经形成了庞大的公立教育系统，而由于长期历史经验的积累，优质教育资源主要集中在公办学校。如何适当地利用公办教育资源，加快民办教育的发展，无疑是一个重要的政策选择。这部分学校往往不统计在民办教育机构之内，但它们实际上是按照民办教育机制运作的教育机构，成为独立建制的民办学校的强有力的竞争对手。
近10多年来，一部分公立学校实行按民办教育机制运行的改革，证明这是一条发展民办教育的便捷的途径，它不仅可以充分发挥公办教育资源的作用，而且有利于转变公办学校的运行机制，增强其活力。例如北京“十一”学校实行按民办教育机制办学的八年中，共集资办学经费23271亿元，学校国有资产从1995年的1450.3万元增加到2002年的16200万元。当然这是在特定体制和政策环境下的结果，不能由此得出-般性的结论。但是，实践证明只要有恰当的法规政策并认真执行，国有资产不会流失，有可能增值，而且还会带动公办学校运行机制的转换。但是，在这个问题上，不论是思想认识，还是制度政策上都还存在着一些不明确、不规范的问题，有待于理论与实践的探索。
在现阶段，适当扩大公办学校转制的规模，是满足社会日益增长的教育需求和推进教育体制改革的客观需要。公办学校转制的重点在非义务教育阶段，普及高中阶段教育和高等教育大众化的推进，都需要提高民办教育的份额，在加快新建民办学校发展的同时，部分公办学校的转制或部分新建高中按民办机制运作，也应该成为一条重要的途径；而义务教育阶段的多样化和选择性教育的需求，也可以通过一部分公办学校的转制来满足。从这样的现实出发，在今后一个时期，公办学校的转制可能会成为教育体制改革的-个新领域，需要形成明确的决策思想，并在总结已有经验的基础上，提出系统的政策措施。
公办学校的转制改革经过一段时间的试验，正面临着制度选择和制度创新的问题。现有公办学校进行的各种类型的转制改革，在产权关系方面大多不甚清晰：转制的学校，其校产仍属国家所有，校长和教师亦属国家编制，主要是经费来源和开支按民办教育机制运作。这种体制的优点是利用公办教育资源吸纳民间资金，节省政府投资，又满足社会多样化的教育需求；而问题是它占了公办教育和民办教育两头的资源和政策优势，同独立举办的民办学校之间是一种不公平的市场竞争。因此，需要从产权关系入手做出制度选择，是否可根据不同情况进行试验：一类是从所有权上实行转制，即从所有权到资金来源、学校管理均转变为民办学校运作；一类则在学校所有权不变，采取由财团法人或社团法人承办的形式，按民办机制运作，要规定在承办期间国有资产不流失，增值部分可按国有资产和学校法人资产各占一定比例认定，这类学校的发展有可能完全转制为民办学校，也有可能成为公办学校的一种特殊的管理模式。
至于公办高校举办的按民办机制运作的二级学院、一部分中小学(重点学校或示范性学校)利用公办学校的优质教育资源和无形资产举办的分校，则应该与其举办者--公立学校脱钩，成为独立的法人实体。以公办学校为核心、由一批民办学校组成的教育集团，其产权关系不清晰，运行机制各不相同，组织性质也很难界定，不宜作为民办教育发展的形式；民办学校组成的教育集团，则是民办教育产业运作的发展方式，将在实践中不断完善。
在公办学校转制改革中，如何创造一种公平竞争的市场环境和政策环境，是政府管理和制度选择的一个现实课题。在少数学校的试验阶段，转制学校的校长任免、教师聘任及其身份待遇以及学校管理等，仍然沿用公办学校的制度规定，这就使其享有公办和民办两种优势，处于同民办学校不公平竞争的地位。而从体制改革的长远发展来说，这种保留公办学校人事制度和管理制度的特殊待遇应该改变，与民办学校一视同仁，建立符合自身特点、又是责权利相统一的相关制度对于公办学校转制或举办民办机制运作的学校，到前一阶段为止，还只是在个别地区试验，并没有政府的统一政策，而教育部不久前发布的《关于规范并加强普通高校试办以民办机制和模式运作的独立学院管理的若干意见》，则表明教育行政部门把公办学校与非政府机构合作举办以民办机制运作的学校，纳入了教育发展的轨道，可以预期这类学校的发展将会成为高等教育发展的一个新亮点。问题是，这类学校只明确了以民办教育机制和办学模式运作，但对学校的性质、产权关系以及能否有投资回报等方面并没有明确的规定。这就提出了一个有待探讨的问题，即在公办学校和民办学校之间，能否存在一类“中间型”或“混合型”的学校。实际上，是否承认这类“混合型”学校的存在，直接影响到今后公办学校体制改革的制度选择。
其实今天学校发展的现实状况已经非常复杂。以学校经费来源的现状而言，相当数量的公办学校，学费和赞助费收入是其经费来源的重要部分，尤其是一部分重点学校非财政性经费来源超过财政性经费来源，这是否影响其公办学校的性质？而民办学校的出资者，其出资数额差距很大，据全国人大教科文卫委员会教育室对82所民办学校的调查，提供资料的70所学校中举办者投入2000万元以上的学校数占20%；100万元上占42.8%；1万元以下占15.7%。可见，出资者的投入只占民办学校建校费的一部分，甚至是次要的部分，建校费的相当部分是靠银行贷款和学费收入，如果算上政府土地、税收等优惠，实际上中国大多数民办学校也是混合投资。这份调查还反映出，有近90%的出资人是要求有所回报的。
如果从长远发展的角度探讨问题，对于民办教育发展模式和制度安排的选择，实际上涉及我国教育体制改革的未来走向和体制创新的制度选择问题，这里的关键在于如何界定学校的性质？是否可能出现多种性质的学校类型，即在公立学校和民办学校之间是否有“混合型”的学校类型？要不要区分营利性学校与非营利性学校，在这两者之间，是否允许有合理回报的“半营利性”公益性学校？政府与市场在不同类型学校的发展中发挥什么样的作用？这些问题部需要从理论和政策层面做出回答。 |
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